Colloque « Enjeux et transformations de la démocratie au Canada »

16 juin 2008 – Centre d’Etudes Canadiennes de Grenoble

(version actualisée – 20 juin 2009)

 

L’hypothèse du renouvellement

de la gouvernance municipale québécoise

vue à travers le cas de Gatineau.

 

Guy Chiasson

 

Les municipalités au Québec, comme ailleurs au Canada, ont longtemps été considérées (et se sont considérés elles-mêmes) comme des pourvoyeuses de service. C’est-à-dire que comme ailleurs en Amérique du Nord, il a longtemps été attendu des municipalités qu’elles soient d’abord et avant tout des gestionnaires efficaces de services publics locaux, plutôt que des lieux de démocratie ou de représentation, donc qu’elles évitent le gaspillage de fonds publics et surtout les hausses injustifiées de taxe foncière. Cela est couplé au fait qu’avec la croissance des États provinciaux et de leur vocation providentielle, le champ d’action des municipalités s’est largement rétréci pour se limiter à peu de choses près au service à la propriété privée, c’est-à-dire la mise en place et l’entretien des infrastructures de base (aqueduc, égouts, rues etc.) auquel s’ajoutent un éventail assez restreint de service de proximité (sports et loisirs, traitement des déchets etc.). Comme l’a fait valoir ma collègue Caroline Andrew (1999), ces deux facteurs combinés ont largement écarté les municipalités des grands enjeux de société pour les cantonner dans un rôle relativement technique des infrastructures.

 

Un certain nombre de chercheurs québécois ont fait l’hypothèse que ce modèle de gouvernance municipal (ou voudrais presque dire gestion municipale) est en train de changer. Pour parler dans un vocabulaire qui m’apparaît plus familier en France, nous serions face à une modernisation (en cours) de l’action publique locale. Cette modernisation peut prendre plusieurs formes. J’en mentionne deux ici en sachant bien qu’il y en a d’autres.

 

1. L’extension du champ d’action municipal au-delà de l’aire de spécialisation traditionnelle des municipalités québécoises.
2. le renouvellement des modes de prise de décision afin de faire plus de place (au moins dans une interprétation optimiste) à la société civile et à amorcer un renouvellement de la démocratie.

 

Dans le contexte québécois, le renouvellement de la gouvernance municipale a été souvent associé au contexte des fusions municipales du début des années 2000. Non pas que les fusions municipales seraient les seules porteuses de ce changement mais qu’elles auraient servi de catalyseur.

 

Pour donner un exemple de cette hypothèse, je citerai comme seul exemple les travaux d’Alain Faure sur Montréal (2003) pour qui les fusions ont eu comme effets inattendus tout d’abord de positionner le maire de la nouvelle ville de Montréal comme un interlocuteur incontournable dans les grands débats de société, au même titre que les grands acteurs sociaux (syndicats nationaux, représentants du patronat) déjà institutionnalisés dans le mode de prise de décision de l’État québécois. Ensuite, les fusions auraient également fait en sorte que des acteurs sociaux locaux qui avaient peu d’intérêt pour le champ municipal y voient désormais un lieu d’investissement important.

Malgré que le renouvellement de la gouvernance n’ait pas été un objectif explicite des réformes, il semble bien que les fusions ont tout de même ouvert une porte pour le changement. Dans mes travaux sur Gatineau en compagnie de Caroline Andrew, j’avais parlé d’un moment de création, une occasion pour revoir en profondeur les préceptes du modèle de gouvernance municipal traditionnel. D’autres ont aussi vu ces changements à l’œuvre à Montréal et à Québec, pas toujours en lien nécessairement avec les fusions cependant.

 

Le temps écoulé depuis les fusions permet maintenant de revoir cette hypothèse. Nous sommes maintenant bien avancés dans le deuxième mandat électoral depuis la création des villes fusionnées. Depuis, il y a eu la politique de démembrement (ou de défusion selon le camp dans lequel on se trouve) qui a effectivement démembré la Ville de Montréal. Pour faire une histoire courte, cette politique a eu comme effet de rendre l’administration locale excessivement complexe en multipliant les niveaux de gouverne ainsi que la difficulté de dégager une direction claire. À Québec, la défusion a été nettement moins dévastatrice mais l’élection à la mairie d’Andrée Boucher, mieux reconnue pour sa rigueur financière de gérante de municipalité de banlieue, a jeté un doute sur la capacité de poursuivre dans la voie d’une modernisation de l’action publique. À Gatineau, où j’habite l’élection de Marc Bureau semble également à première vue mieux s’inscrire dans le modèle plus traditionnel. Bref, un peu partout dans les villes québécoises, les perspectives pour le renouvellement de la gouvernance semblent peu réjouissantes. Est-ce que cette hypothèse de la modernisation de l’action publique locale québécoise est toujours valable? Est-ce que les avancées n’étaient qu’un feu de paille qui n’a pu résister à l’effet combiné des défusions et du deuxième mandat.

 

Je voudrais en quelque sorte réhabiliter l’hypothèse d’un renouvellement de la gouvernance municipale en prenant comme exemple le cas de Gatineau. Je tiens à rassurer les collègues français pour qui Gatineau est probablement assez obscur. Je ferai une présentation assez brève là-dessus qui permettra tout de même de contraster le modèle de gestion municipale dans les deux mandats suivant la fusion. Je voudrai montrer à travers ce cas, que l’évolution récente n’invalide pas en soi l’hypothèse d’un renouvellement du modèle municipal sur la durée. Ces tendances m’amèneront cependant à conclure, et je crois que cela n’est pas particulier à Gatineau, la nécessité d’affiner l’hypothèse du renouvellement de la gouvernance pour la rendre plus compatible avec la contingence du jeu politique.

 

Gatineau la Neuve?

La nouvelle municipalité de Gatineau est le produit de la fusion au début des années 2000 de cinq anciennes municipalités : Aylmer, Hull, Gatineau ainsi que Masson-Angers et Buckingham. Rappelons que Gatineau occupe une position ambigue du fait de sa localisation frontalière . D’une part, elle assez intégrée dans une agglomération urbaine transfrontalière, celle de la Région de la Capitale Nationale, la quatrième agglomération en importance au Canada. D’autre part, Gatineau est la capitale régionale de la région québécoise de l’Outaouais, un vaste territoire dont l’arrière pays est généralement plutôt dévitalisé.

 

Le premier mandat électoral, celui du maire Yves Ducharme, a donné plusieurs signes d’une volonté de doter la nouvelle municipalité de Gatineau d’un rôle plus important à la fois dans le développement urbain de l’agglomération d’Ottawa-Gatineau et le développement régional de l’Outaouais. Peut-être la manifestation la plus tangible de la volonté de revoir le rôle de la municipalité, est l’exercice de planification stratégique porté par l’administration Ducharme. Cet exercice sera animé par la nouvelle Commission des choix stratégiques où vont siéger quelques élus en plus de représentants de secteurs clés de la société civile. Cette Commission va mener plusieurs consultations publiques avec des organismes de la société civile dont l’objectif était d’identifier les grandes priorités qui devaient guider l’administration municipale sur un horizon de 25 ans.

 

On peut voir dans cette planification stratégique une volonté de s’ouvrir sur la participation de la société civile à la définition des orientations de la ville. En somme une volonté de démocratiser le mode de prise de décision. Le slogan de la planification stratégique, Imagine ta ville rappelle bien cette volonté.

 

J’ajouterais que cet exercice se voulait également une volonté plus ou moins explicite de l’administration municipale de s’attribuer de nouvelles responsabilités dans le développement urbain qui vont dans le sens d’une contribution à ce que Dominique Lorrain (2003) qualifie de projets urbains. En guise de preuve, Gatineau s’est doté dans la foulée de son plan stratégique de plusieurs politiques qui débordent largement le mandat plutôt passif de gestionnaire d’infrastructures pour prendre une part plus active dans le développement urbain; notamment une politique culturelle, une politique familiale et une politique de valorisation du territoire agricole. Là-dessus, vous devrez me croire sur parole puisque je n’ai pas le temps de vous le démontrer.

 

Le maire Ducharme a perdu ces élections aux mains d’un de ses conseillers, Marc Bureau. L’élection de ce dernier sera une surprise pour plusieurs. Le conseiller Bureau aura réussi à se faire élire maire en s’attaquant beaucoup au style d’Yves Ducharme et son administration. Ducharme sera montré du doigt comme étant distant alors que son administration sera présentée comme dépensière et éloignée des préoccupations des citoyens moyens. On lui reprochera d’un même souffle sa vision et ses efforts pour faire de Gatineau une ville d’envergure.

 

Conformément à cette critique, l’administration Bureau a été beaucoup plus « low profile ». Certains des projets lancés sous l’administration Ducharme suivent leur cours mais il y a un recentrement assez évident sur les missions traditionnelles de la municipalité. À l’image de cette approche, les principaux débats qui transparaissent dans les médias locaux sont des questions effectivement liés à la desserte de service de base. Par exemple, le débat sur le déneigement a occupé le devant de la scène pour plusieurs semaines l’hiver dernier. Les collègues qui habitent à Gatineau s’en souviendront les images de conseillers se faisant photographier sur des bancs de neige de leur quartier afin de montrer du doigt la lenteur des travaux de déneigement. De façon anecdotique, alors que lors de la planification stratégique, le slogan affiché par la municipalité sur les autobus était Imagine ta ville, celui qui figure sur les autobus ce printemps était les poules font leurs nids, la Ville les remplit!

 

L’élection du maire Bureau montre que la vision d’un nouveau modèle de gouvernance n’est pas partagée par tous. La critique de l’administration Ducharme portait en partie sur le style de l’individu mais on peut présumer qu’une partie importante de l’électorat qui aura finalement porté Marc Bureau au pouvoir reste attachée à l’idée traditionnelle d’une municipalité qui gère en bon père de famille s’assurant que les infrastructures sont bien entretenues et que les fonds publics sont dépensés avec parcimonie de façon à éviter les hausses trop importantes de taxes foncières.

 

Mais en même temps, mes observations me permettent de penser qu’ils y a d’autres intérêts qui privilégient un renouvellement du modèle de gouvernance municipale. Ces intérêts sont représentés autour de la table du conseil municipal. Je ferai également l’hypothèse, qui reste largement à vérifier, que plusieurs acteurs de la société civile s’attendent également à un renouvellement du rôle de la municipalité. Plusieurs de ces acteurs ont été interpellés lors de l’exercice de planification stratégique où ils ont participé à imaginer ce nouveau rôle et ils ont des attentes concernant le rôle que peut jouer la municipalité. Pour l’instant, le manque de recul historique rend difficile d’évaluer l’ampleur et la place que prennent ces acteurs mais la tenue des élections dans moins de deux ans permettra sans doute de clarifier cette question.

 

Affiner l’hypothèse du renouvellement de la gouvernance

Que conclure donc à la lumière de ce cas pour l’hypothèse plus large du renouvellement de la gouvernance municipale? Il me semble que ce cas, parmi d’autres, suggère la nécessité d’introduire la contingence politique dans la trajectoire de modernisation de l’action publique. L’ancien modèle de la municipalité bon père de famille répond à des intérêts politiques qui ne disparaissent pas avec les fusions municipales, bien au contraire. Les fusions municipales si elles ont ouvert une fenêtre pour le renouvellement des bases municipales ont également ouvert la porte aux critiques qui restent attachées au modèle plus traditionnel de la municipalité. C’est donc dire que l’on doit s’attendre à ce que la trajectoire de modernisation municipale soit fait d’avancées et de reculs au gré des rapports entre les forces politiques locales tout comme de l’encadrement législatif qui vient de Québec.

 

Je me risquerais à dire que ce qui est nouveau dans le nouveau modèle de gouvernance municipale c’est le fait que le rôle traditionnel du municipal est mis en doute. L’espace d’action du monde municipal québécois fait désormais partie de l’horizon de débat municipal alors que ce n’était pas le cas dans les dernières décennies. Les fusions municipales ou plutôt les suites que leur ont données les administrations municipales sont un moment clé dans le sens où elles ont grande ouverte cet espace de débat en y associant des acteurs de la société civile. Cela me semble être un des héritages durable de cette période d’effervescence.

 

 

.