Ecole thématique PACTE – LATTS – EPFL, 25 & 26 septembre 200

L’expertise en société - L’emprise politique des sciences et techniques

Site Internet : http://www.pacte.cnrs.fr/spip.php?rubrique94

 

La main verte invisible du marché :

L’expertise libertarienne et les politiques environnementales aux Etats-Unis

Sébastien Caré, Docteur en Science politique, Université de Rennes 1

 

Le modèle décisionniste a longtemps entretenu l’idée selon laquelle l’expertise serait un instrument de gouvernance neutre, et l’expert un mandataire subordonné à l’autorité étatique[1]. Si cette mystique positiviste est aujourd’hui unanimement contestée au sein de la communauté scientifique, sa remise en cause ne paraît pas pareillement assumée au niveau institutionnel des deux côtés de l’Atlantique. Alors qu’en France l’expertise semble encore monopolisée par l’Etat et que se trouve ainsi entretenue l’illusion d’un expert mandaté et non partisan, elle est aux Etats-Unis de plus en plus assurée par des think tanks indépendants ne faisant pas mystère de leur allégeance idéologique. Nous aimerions rendre compte de l’action de ces singuliers médiateurs à travers l’étude spécifique de l’influence des think tanks libertariens sur la politique environnementale américaine entre 2001 et 2005.

Les commentateurs de la politique environnementale suivie par la première administration Bush invoquent généralement deux types de motivations : un scepticisme vis-à-vis de la science du climat et une déférence à l’endroit des intérêt industriels de certains lobbies. Notre étude entend montrer qu’à ses deux motivations, qu’il ne s’agit pas de nier, s’ajoute une troisième, rarement envisagée, d’ordre idéologique et mettant à contribution une expertise particulière offerte par des think tanks engagés[2]. Cette étude s’inscrit ainsi dans la continuité des travaux de Paul A. Sabatier qui montrent comment des politiques américaines visant une protection étatique de l’environnement ont pu être mises en place en dépit de puissants intérêts fortement mobilisés[3]. Notre ambition est aussi de mettre l’accent sur le poids des idées et des systèmes de croyances dans les politiques environnementales. Notre recherche se distingue cependant de celle de Paul A. Sabatier en ce que nous n’opposerons pas, pour ainsi dire, des idées à des intérêts, mais bien deux systèmes de croyances concurrents[4]. Autrement dit, nous suivons une approche cognitive proche de celle de Sabatier, mais l’appliquons à des politiques contraires à celles qu’il a étudiées. En ce sens, notre travail tend à renforcer l’indépendance du modèle de la coalition de causes par rapport à ses objets privilégiés.

Avant d’esquisser la manière dont la doctrine libertarienne a pu être diffusée (II) et influencer la politique environnementale de la première administration Bush (III), il convient d’en présenter les grands principes (I).

 

Une mise au point préalable doit être faite qui serait très certainement incongrue et superflue si l’ignorance du mouvement libertarien en France ne la rendait nécessaire et primordiale. Celui-ci naît à la fin des années 1960 à la suite d’une violente rupture avec les conservateurs et d’une alliance fugitive avec la gauche radicale. Associé jusqu’alors au nouveau conservatisme à l’extrême droite du Parti Républicain pour en combattre l’aile modérée, les libertariens affichèrent une indépendance grandissante à mesure que la Guerre froide occupa l’avant scène du débat politique, et que la question étrangère détermina les clivages. Les nouveaux conservateurs célébraient alors un « impérialisme messianique » à la satisfaction duquel ils sacrifiaient volontiers les dogmes économiques du libéralisme classique. Peu à leurs aises aux côtés de ces premiers « faucons », les libertariens rejoignirent le cortège pacifiste de la gauche radicale et quittèrent avec fracas le mouvement conservateur à la fin des années 1960. La coalition avec la gauche, de courte durée, permit aux libertariens de s’émanciper d’une tutelle conservatrice devenue insupportable, et de se doter, dans les années 1970, de leur propre parti politique et de leurs premières institutions indépendantes comme le Cato Institute. Pour gagner en visibilité, et faire valoir idéologiquement une indépendance consommée d’un point de vue institutionnel, les libertariens substituèrent rapidement au clivage liberal/conservateur une typologie en losange construite autour de deux axes figurant respectivement les degrés désirés de libertés économiques et de libertés individuelles.

Libertarianisme

Libertés individuelles                                  Libertés économiques

 

 

« Liberalism »                                           Conservatisme

                           

GAUCHE                                                                                           DROITE

Totalitarisme

 

Les libertariens appellent ainsi un retrait de l’Etat dans tous les domaines, et pas seulement en matière de liberté sociale comme le prônent les liberals, ni en matière de liberté économique comme s’en contentent les conservateurs. Le libertarianisme se présente dès lors comme la généralisation des principes libéraux à toutes les sphères du vivre-ensemble, autrement dit comme une projection de la logique du marché sur tous les aspects de la vie en société.

La théorie libertarienne appliquée aux questions environnementales porte aujourd’hui un nom outre-Atlantique : le Free Market Environmentalism[5] (FME). Afin d’en restituer au mieux les grandes lignes, nous reprenons les trois strates identifiées par Sabatier dans la composition d’un système de croyance : la deep core belief, la policy core belief et les aspects secondaires[6].

1) La deep core belief : La supériorité morale et économique du marché libre

Le FME repose sur une philosophie libertarienne qui affirme la supériorité aussi bien économique que morale du marché sur l’Etat. Cette pensée part d’une vision ontologique fortement individualiste selon laquelle il n’existe aucun bien social transcendant les préférences de chacun. Les libertariens les plus modérés ne reconnaissent tout au plus que l’existence d’un intérêt général, interprété comme la simple convergence des intérêts bien compris des individus en société. L’Etat libertarien, quand il existe, n’est au mieux qu’une sorte de société par action. Certains libertariens dits anarcho-capitalistes vont même très loin, en allant jusqu’à préconiser son extinction au profit du marché[7]. D’autres, moins radicaux, le cantonnent à ses fonctions régaliennes de sécurité et de maintien de l’ordre dans la société[8]. Mais tous partagent cette idée forte : tout ce que l’Etat n’est pas moralement fondé ou est incapable de faire devra être confié au marché.

Par son attachement à la philosophie libertarienne, le FME se distingue des deux principales positions écologiques recensées dans le débat contemporain. Il se distingue tout d’abord très nettement de l’écologie dite « profonde » qui repose sur une vision métaphysique « écocentrique » mettant l’accent sur l’appartenance de l’homme à une totalité naturelle englobante[9]. L’opposition du FME avec l’écologie dite « superficielle » est d’ordre épistémologique. Cette perspective partage avec le FME une position métaphysique individualiste plaçant l’homme au centre et la nature à la périphérie. Elle s’en distingue cependant lorsqu’elle considère que l’homme ignore son propre bien et qu’il faut en conséquence le protéger de lui-même en l’obligeant à mieux respecter son environnement naturel. Pour les libertariens, l’individu sait, mieux que quiconque, où se situe son intérêt et, à ce titre, ne saurait être forcé de se soustraire à des contraintes imposées de l’extérieur[10].

 

2) La policy core belief : La protection de l’environnement, un service comme les autres

Les deux positions écologiques, profonde et superficielle, partagent l’idée que l’environnement est un problème ne pouvant être résolu que globalement. L’une et l’autre se tournent ainsi vers l’Etat, l’individu étant relégué ou bien au rang de partie d’un tout qui le surpasse, ou bien à celui d’un centre d’une périphérie qui le dépasse. L’homme attendrait de sa relation avec l’environnement naturel qu’elle soit la même que celle qu’il entretient avec son environnement social. Protégé de la misère matérielle, il voudrait aussi l’être des catastrophes naturelles[11]. Les discours écologistes préconisent ainsi l’existence d’un protecteur, en l’occurrence l’Etat, qu’il s’agirait de toujours mieux armer pour qu’il accomplisse sa tâche. Le FME va à l’inverse considérer qu’il appartient aux individus, et à eux seuls, de protéger leur environnement à travers la sauvegarde de leur propriété privée. Le FME part ainsi du postulat qu’une définition claire des droits de propriété délimitant les responsabilités de chacun est à même de résoudre l’ensemble des problèmes économiques et écologiques.

Cette théorie libertarienne conteste la théorie économique orthodoxe selon laquelle il existerait des biens publics que le marché serait incapable de produire alors que chacun gagnerait à les consommer[12]. La protection de l’environnement, comme la défense nationale, est souvent présentée comme l’archétype du bien public dans la mesure où chaque individu profiterait de ses avantages sans qu’il ait individuellement intérêt à agir. Dans le système libertarien, la protection de l’environnement ne serait plus un bien public. Le fait de privatiser les ressources naturelles inciterait leur propriétaire à en assumer seul la protection, fût-elle bénéfique à l’ensemble de la société.

 

3) Les secondary aspects : « Privatisez et laissez-faire »

L’instrument d’action privilégié par les libertariens consiste dès lors à s’en remettre aux forces du marché et d’ainsi commencer par privatiser les ressources publiques. Par exemple, chaque personne vivant le long d’une rivière aurait un droit de propriété sur celle-ci et pourrait ainsi intenter un procès à quiconque en diminuerait la valeur en la polluant. Il en irait de même pour la pollution de l’air. Chacun possèderait l’air qu’il respire sur sa propriété privée et pourrait attaquer en justice les pollueurs potentiels. Cette théorie des droits de propriété prétend ainsi résoudre le problème économique lié aux externalités négatives[13]. En l’absence d’un système de propriété privée, le marché n’inciterait jamais les acteurs économiques à supporter le coût des nuisances environnementales qu’ils sont conduits à causer aux autres. Le système total de propriété privée invaliderait cette théorie dans la mesure où il permettrait d’« internaliser les externalités environnementales[14] ». L’externalité est réintroduite dans le calcul économique des acteurs, et les productions qui ne valent pas les dommages qu’elles entraînent sont découragées, voire abolies[15]. Il s’agit en d’autres termes de substituer à la régulation de contrôle étatique les incitations économiques de marché[16].

On peut d’ores et déjà signaler que, conformément aux hypothèses de P. Sabatier, le consensus entre les membres d’une coalition se fera plus aisément sur les secondary aspects. Les lobbies industriels et certains Républicains acceptent ainsi l’idée de s’appuyer sur les incitations économiques du marché, tout en continuant de considérer la protection de l’environnement comme un bien public, et l’Etat comme un instrument efficace et légitime[17].

 

Il ressort de cette brève présentation que le FME se singularise par une tentative de réconcilier l’environnement et l’économie, notions qu’il ne s’agit plus de considérer comme les deux termes d’une alternative[18]. Il se distingue ainsi des plaidoyers néolibéraux anti-environnementaux qui ont longtemps estimé que le libre marché pouvait bien détruire l’environnement, pourvu qu’il respectât l’individu et les dogmes du laissez-faire. Le programme du FME ne consiste pas davantage à respecter l’environnement sans offenser démesurément le marché, mais bien de protéger le premier par les mécanismes du second. Il convient de voir comment les experts libertariens sont parvenus à diffuser ces principes qui ont indubitablement imprégné certaines mesures prises par la première administration Bush entre 2001 et 2005.

 

1) Les usages du libertarianisme : L’instrumentalisation politique de l’expertise

Il faut au préalable signaler que, depuis la constitution de leur mouvement au début des années 1970, les libertariens ont privilégié le combat intellectuel à la lutte partisane[19], les ressources de l’expertise à celle du militantisme[20]. Deux raisons expliquent cette attitude. La première est doctrinale et vient de ce que la vision des libertariens borne le champ de leurs actions. Profondément antiétatiste, le libertarianisme se trouve condamné à employer une stratégie métapolitique visant à gagner les âmes plutôt que les urnes, et consistant en un combat intellectuel à long terme destiné à changer en profondeur les représentations collectives dominantes. La seconde raison pour laquelle les libertariens se sont davantage engagés dans la guerre des idées que dans l’arène politique est d’ordre structurel. Le système partisan américain est en effet saturé et peu ouvert aux utopies radicales comme le libertarianisme[21]. Il laisse ainsi inemployées beaucoup des forces libertariennes qui ont été réinvesties efficacement en dehors des luttes partisanes.

Si l’environnement américain est peu propice au déploiement d’une action libertarienne partisane, il est en en effet très favorable à la constitution d’un mouvement intellectuel très actif. Il existe en effet aux Etats-Unis un réseau de think tanks très idéologisés dont les libertariens ont su tirer profit. L’acception de l’expression think tank[22] étant aujourd’hui très large, il convient de partir d’une définition économe ne s’appuyant que sur deux éléments, le statut juridique de l’institut et la nature de ses activités. Un think tank se définit ainsi comme un institut de recherche à but non lucratif bénéficiant du statut 501(c)(3)[23] et dont la principale activité consiste à produire et à disséminer des idées en vue d’influencer les politiques publiques américaines. Légalement, les think tanks doivent ainsi en principe se distinguer des groupes d’intérêt et des partis politiques[24]. Depuis les années 1970, cette indépendance doit toutefois être relativisée avec l’apparition des advocacy think tanks. Tranchant sensiblement avec la relative neutralité et la scientificité avérée des deux premières générations de think tanks[25], les advocacy tanks se caractérisent pas une allégeance assumée à une idéologie ou à une doctrine particulière. Leur émergence a surtout accompagné le renouvellement de la droite américaine, si bien qu’ils sont en grande majorité conservateurs[26] ou libertariens. Selon Andrew Rich, l’activité de ces nouveaux think tanks relèverait désormais davantage du marketing que de la production scientifique[27]. Les think tanks libertariens s’inscrivent bien entendu dans la catégorie des advocacy tanks, mais se singularisent par leur refus de soutenir un quelconque parti, qu’il soit Libertarien ou Républicain[28]. Autrement dit, si les think tanks libertariens partagent avec leurs congénères l’adhésion non dissimulée à une doctrine spécifique et l’emploi de techniques de diffusion de leurs recherches relevant davantage du marketing que de la communication scientifique, ils s’en distinguent par la revendication d’une indépendance plus marquée vis-à-vis des partis politiques.

 

2) La mobilisation d’une expertise libertarienne spécialisée dans l’environnement

La coalition de causes[29] entre une partie des membres du Parti Républicain, les lobbies industriels et les théoriciens libertariens du FME se créée dès la fin des années 1980 sous le nom de Wise Movement[30]. Les think tanks libertariens auxquels notre étude se consacre se présentent ainsi comme le bras armé théorique d’un mouvement plus large. Avant de voir leur influence sur la politique environnementale américaine, il convient de présenter ces principaux vecteurs du FME. Il existe tout d’abord différents think tanks généralistes d’obédience libertarienne. Les plus connus, et les plus puissants, sont le Cato Institute[31], la Reason Foundation[32] et le Competitive Enterprise Institute[33]. Il existe par ailleurs des think tanks libertariens dédiés exclusivement aux questions environnementales. Le premier fut le Political Environment Research Center, créé en 1980 à Bozeman, dans le Montana, par deux économistes libertariens, John Baden et Richard Stroup. Dirigé aujourd’hui par Terry Anderson, le PERC est sans contexte le vecteur privilégié du FME. Il dispose aussi du budget le plus important avec près de 5 millions de dollars. En 1986, John Baden quitta le PERC pour créer sa propre organisation, la Foundation for Research on Economics and the Environment (FREE). Moins théorique que son aïeul, et disposant d’un budget moindre (moins de 4 millions de dollars), la FREE s’est avérée extrêmement efficace et complémentaire du PERC. Les deux instituts, par de nombreuses publications et conférences, ont contribué à sensibiliser les économistes libéraux à l’environnement, et à faire de la position libertarienne une alternative crédible dans le débat écologique contemporain.

Il faut ici noter que l’action de ces instituts ne se réduit pas à une recherche d’influence sur les pouvoirs publics[34]. La FREE s’est par exemple spécialisée dans la formation des juges fédéraux, auxquels elle offre des séminaires très séduisants[35]. La stratégie a déjà porté ses fruits. Ainsi, deux des trois juges fédéraux de la Cour d’appel du district de Columbia, Douglas Ginsburg et Stephen Williams, qui déclarèrent certaines dispositions du Clean Air Act contraires à la Constitution étaient des habitués de ses séminaires. Dans la motivation de leur décision, ils reprirent allègrement l’argumentaire des experts du FREE. Depuis sept ans, les experts du PERC se consacrent quant à eux à la formation des entrepreneurs. Tous les ans, une vingtaine d’ « enviropreneurs » choisis parmi plus de 100 candidats, sont réunis pendant deux semaines à Bozeman, et initiés au FME[36]. Les experts du PERC enseignent aux participants en mal d’inspiration comment faire de la protection de l’environnement un fond de commerce très lucratif, comment par exemple racheter des terres dégradées pour en augmenter la qualité environnementale et les revendre à prix fort. Il semble ainsi que ces instituts cherchent davantage à changer la perception des faiseurs d’opinion et l’action des entrepreneurs qu’à orienter la politique des preneurs de décision. Il s’en faut pourtant que cette recherche d’influence épuise les activités de ces instituts qui, comme tous les think tanks, et en dépit des démentis de leurs dirigeants, visent aussi à influencer directement, et subrepticement, les décisions prises par la classe politique.

 

1) La mise sur agenda politique

« Je serai bientôt le nouveau Président des Etats-Unis. Quand je quitterais mes fonctions, l’air et l’eau seront plus propres, et l’environnement se portera mieux. Dîtes-moi ce que je dois faire pour que cela se produise[37] ». La question est posée en mai 1999, au Texas, dans le salon de son auteur, George W. Bush, alors gouverneur de l’état. Dans le contexte d’un affrontement avec Al Gore, davantage versé dans les questions environnementales[38], George W. Bush a besoin d’un programme écologique qui ménage les intérêts des lobbies qui lui sont attachés, sans pour autant rappeler l’anti-environnementalisme qui semblait avoir inspiré la politique de la première administration Reagan. Le prétendant à la fonction suprême a réuni une douzaine d’experts pour en discuter. Parmi ces juristes, économistes et scientifiques, se trouvent notamment Terry Anderson, directeur du PERC, David Koch, magnat du pétrole et candidat Libertarien à la vice-présidence en 1980, Gale Norton, ancienne militante du Parti Libertarien, protégée de James Watt[39] et experte au PERC, et Lynn Scarlett, experte à la Reason Foundation et à la FREE. Tous sont acquis à la cause du FME, et dessinent les contours d’un programme environnemental qui apporte une caution idéologique à la satisfaction des intérêts industriels.

Lors de son entrée en fonction, Bush semble disposé à appliquer à la lettre les principaux dogmes du FME. Les nominations de Gale Norton au poste de Secrétaire de l’Intérieur[40] et de Anne Veneman[41] à celui de Secrétaire de l’Agriculture indiquent tout d’abord qu’il entend bien s’attacher les services des experts libertariens. Une semaine après sa prise de fonction, Bush confie par ailleurs à son vice-président Cheney la mise en place d’un groupe de travail gouvernemental[42] chargé de « développer une politique énergétique nationale conçue pour aider le secteur privé[43] ». Un rapport est publié en mai 2001 et dessine en filigrane les contours de la future politique environnementale. Le document offre un diagnostic pessimiste du système énergétique américain, et en impute la responsabilité au déséquilibre existant entre la production d’énergie et la protection de l’environnement. L’administration propose alors deux grandes séries de mesures : relâcher les normes environnementales pesant sur l’offre énergétique (charbon et hydrocarbure) et une ouverture plus large des terres fédérales à l’exploration et à la production, notamment celle de la réserve nationale écologique d’Alaska (ANWR). Il s’agit, dans les deux cas, de s’en remettre aux incitations financières du marché en ouvrant à la concurrence l’accès aux ressources énergétiques. Sur les 171 pages du document, l’expression « market-based » est reprise 25 fois. La rhétorique libertarienne apparaît clairement dans le rapport, qui prétend recommander la « promotion de solutions fondées sur le marché aux problèmes environnementaux[44] ». En mai 2001, le Président annonce enfin qu’il mènera « pour le XXIe siècle un nouvel environnementalisme » qui « protégera les intérêts de la nature tout en protégeant les droits des propriétaires[45] ».

L’étude de la politique environnementale américaine entre 2001 et 2005 mériterait certainement une plus longue halte. Nous essaierons néanmoins de montrer comment l’administration s’est employée, en s’imprégnant de l’argumentaire du FME, à faire de la recherche de profit un moyen de sauvegarde de l’environnement. Pour en rendre compte, nous proposons de n’ouvrir que deux volets : la pollution de l’air et la gestion des terres fédérales. L’attitude du gouvernement vis-à-vis du premier sujet se manifeste tout d’abord par le refus du Président de soumettre le protocole de Kyoto à la ratification du Sénat. Ambigu pendant sa campagne sur ce chapitre, Bush notifie son retrait le 13 mars 2001 dans une lettre adressée à quatre sénateurs Républicains[46]. Ce revirement doit beaucoup à la propagande souterraine menée par le Competitive Enterprise Institute, et par son responsable des recherches environnementales Myron Ebell qui inonde alors la Maison Blanche d’études niant la portée du réchauffement climatique. Les experts libertariens ont ainsi joué le rôle de veto players. Ils ont aussi exercé une influence plus positive sur le projet de loi Clear Skies.

Présenté le 14 février 2002 par le Président, le Clear Skies vise à réduire les émissions de polluants traditionnels[47] et à stimuler l’investissement dans la recherche scientifique. Dans son discours, le Président insiste sur le fait qu’il compte s’appuyer sur les mécanismes du marché pour atteindre ses ambitions. « Cette nouvelle approche se fonde sur cette idée de sens commun que le développement économique est la clé du progrès environnemental. […] Cette approche s’appuie sur le pouvoir des marchés et la créativité des entrepreneurs[48]. » Pour ce faire, l’initiative Clear Skies entend généraliser l’application de ce que les anglophones appellent un « cap and trade », un mécanisme visant à instaurer des titres de pollution échangeables sur le marché[49], à tous les types de polluants[50]. Le projet entend ainsi émettre des droits de polluer, dont Gale Norton s’était faite le chantre dans un article paru dans un numéro du Harvard Journal of Law and Public Policy de 1990[51]. Un projet de loi est déposé au Sénat le 27 février 2003 par le sénateur Républicain James Inhofe. Dans sa présentation du projet, ce dernier insiste à son tour sur la nouveauté de l’approche adoptée, et réaffirme sa confiance dans les vertus du marché sur la sauvegarde de l’environnement : « Rompant avec les recommandations autoritaires et les contrôles confus du passé, le système cap-and-trade de Clear Skies s’appuie sur la force de la technologie et de l’innovation pour conduire à des réductions significatives de pollutions dangereuses[52] ». Face à l’hostilité des Démocrates et de certains Républicains, le projet de loi ne parvient toutefois même pas jusqu’au Sénat et est abandonné en mars 2005.

Le deuxième volet de la politique environnementale ayant subi l’influence du FME concerne l’accès aux terres fédérales. Annoncée dans le rapport Cheney et défendue sans relâche par Gale Norton, l’ouverture de l’ANWR au forage pétrolier est tout d’abord inscrite dès l’été 2001 dans un projet de loi déposé à la Chambre des Représentants[53]. Face au refus du Sénat d’approuver une telle disposition, celle-ci est retirée et n’apparaît pas dans l’Energy Policy Act de 2005. L’administration parvient toutefois à ses fins concernant la gestion des forêts fédérales. Pour répondre à l’émotion suscitée par les nombreux incendies de forêt de l’été 2002, Bush propose une loi, le Healthy Forests Restoration Act, votée en décembre 2003 par les deux assemblées. La loi vise notamment l’éclaircissement des forêts fédérales, et préconise à nouveau le recours aux incitations du marché et à l’initiative privée pour atteindre ce but. En dehors des réserves naturelles, la loi offre par exemple aux compagnies privées d’exploitation forestière d’abattre à foison. Elle prévoit également des exceptions à la Roadless Area Conservation Rule interdisant la construction de route dans certaines zones, afin d’en ouvrir l’accès à des compagnies privées. La loi encourage par ailleurs la constitution de communautés localisées chargées de lutter contre les incendies. La plupart des mesures de la loi visent ainsi à transférer les responsabilités environnementales du gouvernement fédéral vers les personnes privées[54].

 

2) Une évaluation critique

Il ressort de cet aperçu que les experts libertariens n’ont pas rempli de fonction consultative officielle. Aux exceptions notables de Gale Norton et Lynn Scarlett, ils n’ont pas eux-mêmes pris part à l’élaboration de la politique qu’ils ont pourtant orientée. Leur rôle ne se cantonne pas pour autant à cette phase d’inspiration et de mise sur agenda. En effet, les experts employés par les différents think tanks se sont attachés à commenter de façon régulière la politique environnementale du gouvernement. L’action du PERC fut la plus significative jusqu’en 2005. Peu de temps après la prise de fonction de la nouvelle administration, le président du PERC, Terry L. Anderson, prend publiquement la défense de la nouvelle secrétaire de l’Intérieur en prétendant que « l’environnement gagne avec Norton[55] ». Le PERC publie ensuite en janvier 2003 un premier rapport de 118 pages évaluant en détail l’action de l’administration[56], puis un second de 124 pages en octobre 2004 à la fin du premier mandat de George W. Bush[57]. Tranchant radicalement avec l’optimisme affiché en 2001 par Terry L. Anderson, les deux rapports se montrent plutôt sévères et n’attribuent qu’un modeste C+ à l’ensemble de la politique environnementale conduite par l’administration. En règle générale, les experts libertariens savent gré au gouvernement en place d’avoir su mettre en œuvre des mesures s’appuyant sur les incitations du marché, mais lui reprochent de ne pas avoir suffisamment privatisé ni décentralisé ses instances de contrôle. Les politiques évoquées précédemment sont certainement celles ayant généré le plus de déception auprès des experts du PERC. La politique liée à la régulation de la qualité de l’air, notée D dans le rapport de 2003, est l’une des plus mal rétribuée en 2004 avec un F[58]. Les experts libertariens reprochent notamment à l’administration de ne pas être parvenue à faire voter le Clear Skies Act. Le constat est le même en ce qui concerne le projet de forage du ANWR, abandonnée par l’administration face au refus du Congrès[59]. Notée C en 2003, l’attitude du gouvernement vis-à-vis de ce projet reçoit un rude W en 2004. Les rapports se révèlent en revanche plus cléments vis-à-vis du gouvernement au sujet du changement climatique[60] et de la gestion des terres fédérales. Ce dernier chapitre reçoit en outre l’une des meilleures notes du rapport avec un C+. Les experts du PERC saluent à ce sujet la détermination du gouvernement à promouvoir « l’entrepreneurship, l’action locale et le respect de la propriété privée[61] ». Le Healthy Forests Restoration Act est par exemple soutenu avec mesure, le rapport estimant que la loi s’appuie sur « de bonnes incitations » tout en regrettant que « la main mise du gouvernement fédéral ne participe pas d’une approche plus libérale[62] ».

Cette détermination des experts libertariens à poursuivre leur action lors de l’élaboration d’une politique qu’ils ont en partie influencée inspire deux remarques. A travers cette attitude critique, ils indiquent premièrement à l’opinion publique que le bilan du gouvernement eût pu être plus radical, et donne à la politique de George W. Bush un caractère presque modéré. Leurs présences dans le débat public présente ainsi ce que les sociologues appellent des « effets de bords radicaux » (radical flank effects)[63]. En l’occurrence, les experts libertariens font figure d’épouvantails par rapport au gouvernement, et contribuent à déplacer le champ des opinions acceptables vers le FME. On peut deuxièmement remarquer que, par cette prise de distance avec la politique mise en œuvre par le gouvernement, l’idéologie du FME est sauve. Les experts libertariens s’immunisent contre toute critique qui incriminerait leur doctrine, en imputant les errances de la politique suivie par le gouvernement au fait qu’elle ne se serait pas suffisamment inspirée de leurs idées. Ce faisant, ils ne laissent aux détracteurs de la politique poursuivie qu’une seule arme, celle pointant l’intérêt bien compris des gouvernants, et préserve le FME de toute critique de fond.

 

L’examen de deux questions fera office de conclusion. On peut tout d’abord s’interroger sur le statut de ses singuliers acteurs, et sur l’opportunité de les considérer comme des experts. Il nous semble qu’ils se distinguent des experts traditionnels à trois niveaux. Premièrement, si l’idée d’une neutralité sans faille participe du mythe positiviste, elle n’en constitue pas moins une exigence à laquelle un expert ne peut si aisément renoncer sans perdre son titre[64]. Au fond moins experts que libertariens, les scholars du PERC ou du Cato Institute abdiqueraient trop volontiers l’idéal de neutralité auquel une expertise ne peut certes prétendre parvenir, mais vers lequel elle devrait toutefois tendre. Il faut deuxièmement souligner l’autonomie de ses experts vis-à-vis des instances décisionnelles. Christiane Restier-Melleray note par exemple que l’une des caractéristiques de l’expert est qu’il « ne tient pas de lui-même sa légitimité, celle-ci lui est conférée par une instance d’autorité qui le mandate[65] ». Or force est de constater que les acteurs libertariens n’attendent pas d’être mandatés pour être considérés comme des experts. Alors que les experts se présentent généralement comme des mandataires poursuivant des fins exogènes, imposées par leur mandants, les experts libertariens offrent leur service sans qu’on les sollicite et ne répondent qu’aux fins qu’ils se sont eux-mêmes fixées. Enfin, la plupart des experts libertariens ne peuvent se prévaloir d’un savoir spécialisé qui légitimerait leurs revendications. Il s’agit la plupart du temps d’économistes qui s’estiment fondés à parler avec la même aisance de la biodiversité, de l’extinction des espèces, des ressources halieutiques, du changement climatique, des forêts, de l’eau, du bouquetin d’Éthiopie ou du colobe roux de Zanzibar[66]. L’expertise offerte par les libertariens est ainsi à la fois engagée, autonome et peu spécialisée. Si l’on reprend une typologie élaborée par Seymour Martin Lipset et Asoke Basu[67], les membres des think tanks libertariens agissent davantage comme des prophètes que comme des experts[68]. Les membres des think tanks libertariens rempliraient ainsi le rôle de prophètes[69], poursuivant une fin qui leur est propre (la diffusion d’une doctrine), c'est-à-dire non fixée de l’extérieur par une autorité, et entretenant une certaine aliénation politique vis-à-vis des instances décisionnelles.

Il est deuxièmement important d’évaluer l’influence de ces think tanks très idéologisés sur les politiques américaines en général. Dans l’une des trop rares études sur le rôle des think tanks aux Etats-Unis, Andrew Rich établit le paradoxe suivant. Si le nombre de think tanks a quadruplé ces 30 dernières années, leur influence n’aurait pas augmenté d’autant. A cela, deux raisons. Premièrement, ces nouveaux think tanks auraient développé des techniques de marketing augmentant sensiblement leur audience et mettant paradoxalement au grand jour la teneur idéologique de leurs travaux. Ceux-ci auraient alors perdu en crédibilité, et les décideurs publiques éprouveraient aujourd’hui quelque scrupule à appuyer leur action sur eux[70]. Ce constat s’applique incontestablement aux think tanks libertariens, dont on a vu que les recherches n’étaient jamais officiellement citées par les pouvoirs publics. La faible qualification de ces soi-disant experts ajoute en outre sensiblement à ce défaut de crédibilité. La seconde raison identifiée par Andrew Rich est que les think tanks les plus idéologisés consacreraient leurs efforts lors des phases de délibération et d’application des politiques publiques, et négligeraient le travail de mise sur agenda lors duquel leur influence pourrait être la plus décisive. Dépendant souvent des partis politiques, ils ne feraient qu’apporter « des munitions aux décideurs politiques en mal de justification publique aux politiques qu’ils ont déjà choisies[71] ». Autrement dit, les think tanks se contenteraient de commenter en aval la politique des décideurs politiques et auraient cessé de l’orienter en amont. Les think tanks libertariens, du fait de leur indépendance vis-à-vis des partis, échappent à cette critique[72].

Il nous faut donc conclure que l’influence des experts libertariens est à la fois limitée et décisive. Elle est tout d’abord réduite par le fait que les instances décisionnelles ne sont jamais en mesure d’appliquer l’intégralité de leurs recommandations. On a vu par exemple que l’administration Bush n’avait pu suivre la totalité de leur programme, abandonnant ou frelatant certains projets. Mais le rôle de ces think tanks ne saurait être pour autant négligé. S’ils ne secondent pas véritablement la décision politique, on a pu voir qu’ils l’orientaient subrepticement. Leur action a incontestablement contribué à faire que la fenêtre de l’opinion acceptable au sujet des questions environnementales s’est rapprochée de l’utopie libertarienne. Les intérêts industriels n’auraient sans doute pu être satisfaits sans la caution idéologique apportée à leur poursuite par les experts libertariens. Idées et intérêts se sont ainsi réciproquement renforcés. Il faut toutefois bien distinguer les deux, et ne pas déceler dans cette convergence une subordination passive des premières aux seconds[73]. L’expertise libertarienne, si elle profite indéniablement des subsides des groupes industriels[74], doit être considérée comme indépendante[75]. Ces rapports mériteraient une enquête plus fouillée. Nous touchons là aux limites de cette étude, qui appelle non seulement des approfondissements (par l’étude spécifique de politiques déterminées), mais aussi des élargissements à travers une recherche plus englobante s’attachant à articuler – voire à hiérarchiser – plus sérieusement les idées dont ici privilégiée avec les deux autres dimensions que cette étude s’est contentée d’évoquer : les intérêts (des lobbies industriels) et les contraintes institutionnelles (two party system, réseaux de think tanks, etc.). En mettant l’accent sur une variable souvent négligée lorsqu’il s’agit de rendre compte de politiques environnementales libérales, cette étude visait moins à proposer un modèle d’analyse exclusif qu’à attirer l’attention sur la pluralité des dimensions qu’une étude rigoureuse de l’action publique devrait chercher à embrasser[76].

 

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