Bilan des réformes électorales au Canada et au Québec :

Quelle place pour les femmes ?

 

Manon Tremblay

École d’études politiques, Université d’Ottawa

 

Un grand nombre d’études ont mis au jour le rôle prépondérant, quoique non déterminant, du mode de scrutin sur la proportion de femmes dans les parlements (Larserud et Taphorn 2007, Matland 2003, 2005, Norris 2004 : 179-208, Reynolds, Reilly et Ellis 2005: 60-61, Rule 1987, 1994, Rule et Norris 1992 : 41-54, Salmond 2006, Siaroff 2000). C’est d’ailleurs sur les conclusions de ces travaux que s’appuient les militantes féministes (comme le Collectif Féminisme et Démocratie ou Equal Voice[1]) pour réclamer une réforme du mode de scrutin utilisé au Canada et au Québec pour les élections législatives, arguant que l’adoption d’une forme ou d’une autre de scrutin proportionnel favorisera l’élection des femmes. Or—et ici réside l’idée maîtresse de cette communication, les propositions de réforme mises de l’avant au cours des dernières années ont réservé une importance accessoire (parfois même nulle) à l’objectif d’augmenter la proportion de femmes parlementaires. En ce sens, la présence plus accentuée des femmes dans les espaces législatifs n’a en rien constitué une motivation d’avant-scène des projets de réforme électorale esquissés au Canada, au contraire de la France où cet idéal (cristallisé par la notion de parité femmes-hommes en politique) a, à lui seul, généré un vaste débat de société et donné lieu à une réforme constitutionnelle en 1999 et à l’adoption d’une loi dite sur la parité en 2000.

Ce texte suivra le cheminement suivant. Primo, il présentera quelques éléments théoriques pour l’étude de la représentation des femmes en politique. Secundo, il brossera un tableau de la présence des femmes en politique canadienne et québécoise, puis enchaînera avec les principaux facteurs qui influent sur leur succès électoral. Tertio, puisque le mode de scrutin constitue une variable d’importance pour comprendre la proportion de femmes en politique, il passera en revue les différents scénarios de réforme électorale proposés récemment au Canada et Québec. Du même souffle, il identifiera et analysera la place que ces diverses initiatives de réforme du mode de scrutin ont réservée à l’objectif d’accentuer la féminisation des institutions politiques fédérales, provinciales, territoriales et municipales. La conclusion reviendra sur l’idée maîtresse du texte, pour en évaluer la portée heuristique.

Balises théoriques pour l’étude de la représentation politique des femmes

La plupart des travaux sur la représentation politique des femmes, publiés hier comme aujourd’hui, prennent appui sur l’œuvre magistrale de Hanna Fenichel Pitkin (1967), The Concept of Representation. Pour l’essentiel, Pitkin (1967 : 10-11) dégage quatre lectures de la représentation : symbolique, formelle, descriptive et substantielle. La représentation symbolique réfère à l’impression d’une personne d’être ou non représentée de manière juste et effective. La représentation formelle interpelle plutôt les règles et procédures institutionnelles par lesquelles sont choisis les représentantes et représentants. La représentation descriptive renvoie aux similitudes et aux différences entre le groupe constitué par les représentantes et représentants et celui formé par les représentées et représentés. Finalement, la représentation substantielle concerne la responsiveness, c’est-à-dire l’adéquation entre les actions des représentantes et représentants et les intérêts de leurs commettantes et commettants. Bien que présentées de manière distincte, ces quatre lectures de la représentation sont intimement liées (Schwindt-Bayer et Mishler 2005).

Les recherches sur la représentation des femmes ont privilégié les lectures descriptive et substantielle de la représentation. Cette dernière concerne l’activité de représentation des personnes élues. Ainsi, une élue ou un élu représente dans une perspective substantielle lorsque « …his (sic) actions, or his opinions, or both must correspond to or be in accord with the wishes, or needs, or interests, of those for whom he acts, that he must put himself in their place, take their part, act as they would act. » (Pitkin 1967: 114) L’empathie apparaît au fondement de cette forme de représentation : non seulement l’élue ou l’élu partage les préoccupations et les opinions des personnes qu’elle ou il représente, mais elle ou il s’engage également dans des actions conséquentes afin de représenter concrètement leurs intérêts. La lecture substantielle de la représentation inspire les espoirs et les mobilisations des groupes de femmes qui soutiennent que les femmes en politique représentent les femmes, en ce sens qu’elles parlent et agissent pour changer et améliorer les conditions de vie du plus grand nombre possible de leurs « sœurs ». Le nombre de femmes dans les instances politiques plutôt que leurs faits et gestes étant l’objet premier de cette communication, la lecture substantielle de la représentation ne retiendra pas davantage l’attention.

La représentation descriptive s’attache à ce qu’est la représentante ou le représentant ; en d’autres mots, elle retient ses caractéristiques sociodémographiques comme le sexe, l’ethnie, la langue maternelle, le milieu de vie, etc. Ce qui importe est moins ce que fait la personne élue (comme c’est le cas de la représentation substantielle) que ce qu’elle est. La notion de miroir est souvent mise à contribution pour cerner la représentation descriptive, un point de vue que Pitkin (1967 : 60) illustre par une citation de John T. Adams, l’un des pères fondateurs des États-Unis : une assemblée représentative « should be an exact portrait, in miniature, of the people at large, as it should think, feel, reason and act like them. » Adams renchérit : « the perfection of the portrait consists in its likeness. » (Pitkin 1967 : 61) La composition d’une assemblée élue détermine sa représentativité. Aussi, puisque les femmes forment à peu près la moitié de la population, elles devraient occuper à peu près le même espace dans les instances décisionnelles. À défaut, il y aurait « déficit démocratique », une interprétation largement présente dans les milieux universitaires, certes, mais également véhiculée par des organismes internationaux comme l’Organisation des nations unies (ONU), ou régionaux comme le Conseil de l’Europe ou la Southern African Development Community. Ce « déficit démocratique » est bien réel.

Portrait chiffré de la place des femmes en politique canadienne et québécoise

En février 2008, 17,8% des membres des chambres hautes, basses et uniques des parlements à travers le monde étaient des femmes, ces proportions étant de 18% en ne retenant que les chambres basses ou uniques et 16,6% pour les deuxièmes chambres seulement[2]. Avec 20,8% de députées au lendemain de l’élection de janvier 2006, le Canada se situait un peu au-dessus de la moyenne mondiale pour les chambres basses ou uniques (qui était alors de 16,5%), occupant ainsi la 44^e place au classement que tient l’Union interparlementaire des chambres basses ou uniques des parlements en fonction de leur taux de féminisation. Vu autrement, le Canada était à la traîne de pays aux traditions démocratiques bien plus précaires, dont le Rwanda (48,8% de femmes membres de la chambre basse ou unique du parlement), l’Argentine (36,2%), le Mozambique (34,8%), l’Afrique du sud (32,8%), le Burundi (30,5%), l’Afghanistan (27,3%), l’Ouganda (23,9%) ou l’Érythrée (22%), entre autres[3].

Le Québec aussi faisait mieux que le Canada. Comme le montre le tableau 1, depuis le début des années 1970, au moment où les premières Québécoises se font élire à la Chambre des communes, de manière générale le caucus du Québec a affiché un taux de féminisation plus prononcé que celui de la chambre basse fédérale. En effet, toutes les élections fédérales, sauf celles de 1993, se sont traduites par une délégation québécoise à Ottawa plus féminisée que l’ensemble des Communes. Par ailleurs, chaque scrutin provincial tenu à compter du milieu des années 1970, et faisant suite à une élection fédérale, a donné lieu à une proportion de députées plus élevée à l’Assemblée nationale qu’à la Chambre des communes dans son ensemble. Par contre, les résultats des élections de mars 2007 ont montré que cet accès toujours plus important des femmes au Salon bleu pouvait connaître un ressac : alors que le scrutin de 2003 s’était traduit par une députation féminisée à hauteur de 30,4%, celui de 2007 n’a fait élire que 32 candidates, se traduisant par 25,6% de députées.

Tableau 1 Proportion de députées à l’Assemblée nationale et à la Chambre des communes du Canada (pour l’ensemble et pour le caucus du Québec seulement, 1962-2007

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Source : Manon Tremblay (2008), 100 questions sur les femmes et la politique, Montréal, Remue-ménage.

Finalement, en décembre 2005, 13,1% des maires et 26,6% des conseillers municipaux du Québec étaient des femmes[4]. Ces pourcentages font mentir l’idée selon laquelle la politique municipale serait plus accessible aux femmes que la politique provinciale et fédérale, et ce, parce qu’elle leur permettrait de combiner plus aisément leurs responsabilités familiales et leurs ambitions politiques. Ce raisonnement naturalise les femmes, en cela qu’il fait de la re/production l’essence même de leur existence. Bien plus, il est performatif au sens où l’entend Butler (2005a : 42-43, 2005b : 17), c’est-à-dire qu’il fait advenir ce qu’il nomme—dit autrement, un discours répété, martelé, a pour effet de créer la réalité désignée : ayant entendu ad vitam aeternam que les responsabilités familiales posent obstacle à leur engagement politique, bien des femmes répètent cet argument pour justifier qu’elles ne font pas le saut en politique, les obligations familiales devenant par le fait même des barrières à leur participation à la vie publique (voir la question 27 dans Tremblay, à paraître en 2008).

Outre les responsabilités familiales, une foule de facteurs limitent la participation des femmes à la vie politique. Ces facteurs sont d’ordre culturel, socioéconomique et politique (Tremblay 2007, 2008). La culture interpelle l’ordre du symbolique, nommément la religion, l’éducation et les conceptions en matière de rôles selon les genres. Par exemple, à une conception égalitaire des rôles de genre sont associées des proportions plus généreuses de femmes dans les parlements. Les facteurs socioéconomiques, qui réfèrent à l’offre de candidates, reposent sur le raisonnement suivant : s’il y a peu de femmes dans les parlements, c’est qu’il y a peu de femmes là où les partis repêchent leurs candidatures (par exemple dans la profession juridique ou le monde de la finance). Une offre plus substantielle de femmes dans ces espaces amènera, progressivement, une féminisation accrue des parlements. Les facteurs d’ordre politique réfèrent à la demande des partis pour des candidates : s’il y a peu de femmes en politique, c’est tout simplement que les partis n’en demandent pas. Or, ceux-ci orchestrent leurs stratégies de sélection des candidatures en fonction de l’environnement sociétal (c’est-à-dire culturel et socioéconomique), certes, mais aussi selon les règles du jeu politique. À cet effet, le mode de scrutin est une donnée fondamentale pour qui veut comprendre le processus d’accès à la représentation politique—et donc la sous représentation des femmes dans les parlements.

Les différentes propositions de réforme électorale au Canada et au Québec

Le mode de scrutin est au cœur de la démocratie représentative : il est ce mécanisme qui permet de traduire la volonté du peuple, telle qu’elle s’est exprimée lors des élections, en sièges au parlement (Farrell 2001 : 4, Gallagher et Mitchell 2005a : 3). Pour l’essentiel, les modes de scrutin se répartissent entre trois grands types : les scrutins majoritaires, les scrutins proportionnels et les scrutins mixtes (Gallagher et Mitchell 2005b : xiii-xv, Martin 2006 : 5-7, Norris 2004 : 41, Reynolds, Reilly et Ellis 2005 : 27-33). Chacun de ces types se réclame d’une conception particulière de la représentation : les scrutins majoritaires plaident pour des gouvernements forts et stables (i.e., la représentation substantielle dans le langage de Pitkin), les scrutins proportionnels privilégient la représentation des diversités (ou descriptive), alors que les scrutins mixtes recherchent le meilleur des deux mondes (McLean 1991, Nohlen 1984, Sartori 1994). Le choix d’un mode de scrutin n’est donc pas neutre : en amont, il répond à des rapports de force particuliers sur le terrain politique et il incarne des valeurs posées comme désirables alors qu’en aval, il détermine quels groupes feront entendre leur voix au concert de la gouverne représentative.

Le scrutin majoritaire et uninominal (dorénavant désigné par l’acronyme SMU) occupe une position (quasi) monopolistique dans l’univers électoral canadien, et ce, tant d’un point de vue spatial que temporel. Côté espace, il encadre aujourd’hui toutes les élections législatives (au palier fédéral, dans les provinces et les territoires) et est utilisé dans pratiquement toutes les municipalités canadiennes et québécoises afin de sélectionner le personnel politique. Côté temps, depuis les premières élections législatives tenues en 1792 dans le Bas- et le Haut-Canada[5] à la suite de l’adoption de l’Acte constitutionnel de 1791, le SMU est de loin le mode de scrutin qui a le plus été utilisé. Cette situation diffère totalement de la France qui, au cours des dernières décennies, a modifié à plusieurs reprises les règles enserrant ses élections législatives[6]. Néanmoins, à l’occasion, d’autres formules électorales ont été proposées[7] et même mises à l’épreuve. C’est ainsi que le vote unique transférable (une forme de scrutin proportionnel) a été appliqué dans les circonscriptions urbaines aux élections législatives du Manitoba (de 1920 à 1955) et de l’Alberta (de 1924 à 1956), ainsi qu’aux élections de 19 municipalités des provinces de l’ouest canadien entre le milieu des années 1910 et le début des années 1970 (pour ne nommer que quelques villes : Calgary de 1916 à 1961, Edmonton de 1922 à 1928, South Vancouver de 1918 à 1929, Regina de 1920 à 1926 ou encore Winnipeg de 1920 à 1971 ; pour une liste exhaustive, voir Pilon 2007 : 81). Finalement, cette emprise (quasi) monopolistique du SMU ne connaît guère de menaces sérieuses. En effet, il n’y a pas, au Canada et au Québec, de vastes débats publics qui remettraient en cause le statut hégémonique du SMU et l’à-propos d’y recourir pour désigner les membres du personnel politique, un peu comme la question de la parité femmes-hommes en politique a enflammé la France tout au long des années 1990. C’est peut-être parce que, pour l’essentiel, les énergies déployées à réformer les institutions politiques fédérales ont été consacrées aux questions constitutionnelles.

Toutefois, il s’agit là d’une observation d’ordre général car, à l’occasion, la question de la réforme électorale anime l’agenda public. Si plusieurs chantiers de réflexion portant spécifiquement sur le mode de scrutin ont vu le jour au cours de la dernière décennie (principalement dans les provinces), des préoccupations quant au SMU et aux résultats qu’il génère se sont manifestées dès les années 1960, et ce, tant sur la scène fédérale que québécoise. Ce sont ces initiatives qui seront maintenant examinées. Toutefois, auparavant, il importe d’identifier les arguments qui, de part et d’autre, alimentent les discussions quant au projet de réformer le mode de scrutin utilisé pour les élections législatives au Canada et au Québec.

Le camp qui plaide en faveur du SMU fait valoir qu’il :

·      est accessible et d’usage aisé pour l’électorat ;

·      est facile à opérationnaliser, puisque la candidature déclarée élue est celle qui obtient une majorité (simple [pluralité] ou absolue [50% + 1]) des votes valides exprimés ;

·      permet de connaître rapidement l’issue du scrutin, c’est-à-dire qui siégera à l’assemblée législative et, par conséquent, quel parti formera le gouvernement ;

·      favorise la stabilité parlementaire (et, par conséquent, gouvernementale) dans la mesure où il encourage la formation de gouvernements majoritaires, c’est-à-dire qui peuvent compter sur la confiance d’une majorité des parlementaires à la Chambre (bien qu’il peut générer des gouvernements minoritaires, comme en 1972, 1979, 2004 et 2006 à Ottawa et en 2007 à Québec);

• en continuité avec le point précédent, le SMU défavorise les petites formations politiques (et donc l’instabilité gouvernementale), à moins que leur base électorale ne soit concentrée géographiquement (comme le Bloc Québécois sur la scène fédérale canadienne) ;

·      facilite un lien de proximité entre, d’une part, l’élue ou l’élu et, d’autre part, ses commettantes et commettants.

À ces arguments, celles et ceux qui militent pour que soit remplacé le SMU rétorquent qu’il :

·      convertit de manière déformée—et parfois injuste—les suffrages exprimés en sièges. Ainsi :

• un parti peut former le gouvernement avec moins de votes valides obtenus que son principal adversaire. C’est ce qui est survenu aux élections québécoises de 1944, 1966 et 1998 ;
• un parti peut former un gouvernement majoritaire sans avoir nécessairement l’appui de la majorité du vote national. Par exemple, aux élections fédérales de 1997, avec 38,5% des suffrages exprimés le Parti libéral (PLC) a obtenu 51,5% des sièges à la Chambre des communes ;
• un parti qui obtient autant, voire même plus de suffrages exprimés qu’une autre formation politique peut se retrouver avec moins de sièges. Au scrutin fédéral de 1997, le Reform Party (RP) et le Parti conservateur (PC) ont tous deux obtenu 19% des suffrages exprimés qui, pour ce premier, se sont traduits par 60 sièges à la Chambre des communes et, pour ce second, par 20 sièges ;
• en dépit de l’appui populaire dont il bénéficie dans certaines régions, un parti peut être carrément exclu de leur représentation législative, un sort qu’à souvent connu le PLC dans l’ouest et le Parti conservateur au Québec ;
• conséquemment aux points précédents, le système majoritaire peut questionner la légitimité de parlementaires dont l’élection repose sur un pourcentage parfois relativement faible des suffrages exprimés en leur faveur dans leur circonscription ;

·      donne l’impression aux électrices et aux électeurs qui ont voté pour une candidature perdante de n’être pas représentés, un sentiment qui contribue à des taux toujours plus faibles de participation aux élections ;

·      exclut certains groupes sociétaux minoritaires de la représentation politique, notamment les femmes, avec les risques que comporte cette mise à la marge en termes de dictature de la majorité.

Ces arguments ont occupé des rôles d’inégale importance dans les quelques propositions faites afin de réformer le SMU au Canada et au Québec. Ainsi, la volonté de réaliser une représentation descriptive plus juste, et notamment d’accroître la proportion des députées, a généré un engouement plutôt tiède, cette lecture devant toutefois être nuancée selon le temps et l’entité politique considérée. Cette hypothèse guidera l’examen des diverses propositions faites dans le temps afin de réformer le SMU au Canada et au Québec[8].

Sur la scène fédérale

Au contraire des provinces (voir plus loin), le gouvernement fédéral n’a pas mis sur pied de groupes de travail, constitués de spécialistes et/ou de citoyennes et citoyens, ayant pour mandat spécifique d’examiner le recours au SMU pour l’élection des membres de la Chambre des communes et, éventuellement, y proposer des alternatives. Même la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis (la Commission Lortie), instituée par le gouvernement Mulroney en 1989, n’avait pas le mandat d’examiner l’à-propos du SMU, ce qui ne peut manquer de faire sourire considérant son appellation. Pourtant, cet évitement est révélateur de la position du gouvernement fédéral en matière de réforme électorale : d’une part, le SMU n’est pas considéré comme posant problème à la démocratie représentative au Canada et, d’autre part, la réforme électorale passe par des interventions auprès d’autres constituants du système électoral, par exemple le financement des campagnes électorales (comme en 2000 avec l’adoption du projet de loi C-2) et l’institution des élections fédérales à date fixe (comme en mai 2007 avec l’adoption du projet de loi C-16). C’est d’ailleurs par ces voies alternatives que de timides mesures destinées à accroître la proportion de femmes à la Chambre des communes ont été mises de l’avant.

Ceci dit, à l’occasion, des acteurs fédéraux ont soulevé la question de la réforme du mode de scrutin utilisé pour élire les membres de la Chambre des communes. Ainsi, dans son rapport de 1979, la Commission sur l’unité canadienne (dite Commission Pépin-Robarts) recommandait une timide révision du SMU, soit d’y adjoindre une touche de proportionnalité. De manière plus précise, la Commission suggérait d’accroître d’une soixantaine environ le nombre de sièges aux Communes, et de les attribuer à des candidates et candidats de listes provinciales établies par les partis fédéraux, chaque formation recevant un nombre de sièges proportionnel à sa popularité auprès de l’électorat (rec. 68 et 69 dans Commission sur l’unité canadienne 1979 : 139-140). Rien, par contre, à propos de la faible présence des femmes aux Communes, alors même que le scrutin fédéral de 1979 s’était traduit par un maigre 3,6% de femmes à la chambre basse du Parlement fédéral (soit 10 députées contre 272 députés. La même année était adoptée la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination envers les femmes, signée par le Canada en juillet 1980 et ratifiée en décembre 1981, et dont l’article 7 plaide pour une pleine participation des femmes à la vie politique[9].

L’initiative suivante qui mérite mention au chapitre de la réforme électorale est la Commission royale sur l’union économique et les perspectives de développement du Canada. Mise sur pied en 1982, la Commission Macdonald avait pour mandat d’examiner l’horizon économique du Canada ainsi que la performance de son cadre politique. Dans cette perspective, la Commission s’est penchée sur les institutions fédérales de la gouverne. Analysant son rapport déposé trois années plus tard, en 1985, Lemieux (1986) constate que les commissaires ont refusé de voir dans l’adoption d’un scrutin mixte une solution aux distorsions qu’engendre le SMU sur la scène fédérale. Par ailleurs, s’agissant des scrutins proportionnels, il croit que les commissaires ne les ont pas évalués en pleine connaissance de cause, manifestant beaucoup de préjugés à leur égard. Par exemple, pour les commissaires, les scrutins proportionnels sont contraires aux gouvernements stables et à la représentation locale (c’est-à-dire qu’ils ne favorisent pas l’établissement de liens entre, d’une part, les représentantes et représentants et, d’autre part, leurs commettantes et commettants). Or, ces affirmations trouvent de nombreux démentis dans le monde. De nouveau, motus et bouche cousue à propos de l’exclusion des femmes des Communes, peut-être parce que les élections de 1984 avaient presque doublé le pourcentage des députées fédérales par rapport à 1980, soit de 5% à 9,6%.

Enfin, tel que mentionné plus haut, bien que portant sur la réforme électorale, la Commission Lortie n’avait pas le mandat d’examiner le bien-fondé du SMU pour attribuer les sièges à la chambre basse du Parlement canadien. En revanche, au contraire des commissions Pépin-Robarts et Macdonald, la Commission se pencha sur le problème de la faible présence des femmes à la Chambre des communes, y consacrant même une étude (Megyery 1991). L’une des chercheuses recommandait ainsi que « le plafond des dépenses de campagne remboursables d’un parti donné soit rajusté à la hausse à mesure que s’accroît la proportion des femmes élues parmi ses candidats et candidates. » (Brodie 1991 : 56 ; italiques dans l’original). Par ailleurs, la Commission fit trois recommandations à même de favoriser un accroissement de la présence des femmes en politique fédérale : 1) que soient limitées les dépenses de campagne à l’investiture (rec. 1.3.19 dans Commission Lortie 1991 : 121)[10] ; 2) que la Loi de l’impôt sur le revenu soit modifiée, afin de déduire du revenu imposable les frais de garde d’enfants (rec. 1.3.21 dans Commission Lortie 1991 : 123) ; 3) que les partis politiques fassent des efforts afin de sélectionner des candidatures au profil plus diversifié (rec. 1.3.23 dans Commission Lortie 1991 : 125).

Le Comité permanent de la Procédure et des Affaires de la Chambre s’est, à quelques reprises, penché sur la question de la réforme du SMU. Ainsi, dans son 22^e rapport produit dans le cadre de la réforme électorale de 1999-2000, le Comité aborda plusieurs problématiques liées à la réforme électorale au Canada (par exemple, l’adoption d’une date d’élection fixe, le registre des électeurs ou encore les fonctionnaires électoraux), dont deux d’intérêt immédiat pour la présente réflexion, soit la représentation proportionnelle et les femmes en politique. Pour ce qui est de la représentation proportionnelle, le Comité note d’abord les critiques nombreuses faites au SMU, notamment parce qu’il « déclare élu le candidat ayant obtenu le plus de votes dans chaque circonscription »[11], voire qu’il « entraîne souvent l’élection de candidats n’ayant pas reçu une majorité des voix exprimées et, par conséquent, la formation d’une Chambre des communes ne reflétant pas la volonté des Canadiens. » Le Comité souligne ensuite la complexité des scrutins proportionnels, ses atouts (notamment, une Chambre des communes qui pourrait être plus représentative sous l’angle des régions, des groupes minoritaires ou des femmes) ainsi que ses faiblesses (une représentation locale plus précaire, des gouvernements minoritaires plus probables, une multiplication du nombre des partis politiques). Le Comité rappelle que d’autres alternatives à la représentation proportionnelle sont possibles, par exemple l’adoption d’un scrutin majoritaire (du type vote alternatif ou à deux tours) ou semi-proportionnel (nommément le vote unique transférable, d’ailleurs mis au service de plusieurs élections législatives et municipales dans l’ouest du pays au cours des décennies 1910 à 1970). En bout de piste, le Comité ne recommande pas l’adoption d’un scrutin proportionnel, mais croit plutôt que cette question « nécessite plus d’étude ».

S’agissant de la représentation des femmes, le Comité permanent de la Procédure et des Affaires de la Chambre rappelait, dans son 22^e rapport, la recommandation de la Commission Lortie à l’effet de pondérer le remboursement des dépenses électorales des partis selon la proportion de leurs candidates ou de leurs élues. Le Comité notait que cette proposition, qui en est une d’action positive, ne fait pas consensus, un clivage auquel le Comité lui-même n’a pas échappé. D’autres recommandations générèrent moins de dissensions, dont celle d’inclure une « définition des dépenses pour garde de personnes à charge ». Bien qu’une telle mesure puisse contribuer à accroître la présence des femmes en politique, elle cache mal son caractère essentialiste en réduisant les femmes à leurs dimensions re/productives, comme s’il s’agissait là de la seule lecture d’elles à même de rallier tous les partis ! Après avoir dit souhaiter une plus forte participation des femmes à la politique fédérale (comment soutenir l’inverse ?!?!), le Comité bâcla cette section en écrivant qu’« [i]l conviendrait peut-être (…) de laisser ces questions [de la participation politique des femmes] à la discrétion des partis politiques. » Difficile de trouver meilleur exemple d’esquive en matière de représentation politique des femmes, cette problématique étant traitée comme une sorte de « patate chaude » qu’il convient de refiler à autrui pour éviter de se brûler : les femmes doivent être plus présentes en politique, certes, mais pas au prix de bousculer les partis, lesquels sauront gérer « ces questions » (i.e., euphémisme pour « ces problèmes ») dont, au demeurant, ils sont les premiers responsables…

Le Comité permanent de la Procédure et des Affaires de la Chambre aborda de nouveau la question de la réforme électorale dans son 35^e rapport[12], produit lors de la 2^e session du 37^e Parlement fédéral (en fonction du 29 janvier 2001 au 23 mai 2004). Dans son étude du projet de loi C-24, Loi modifiant la Loi électorale du Canada et la Loi de l’impôt sur le revenu (Financement politique), le Comité ne traita pas la question du mode de scrutin utilisé pour les élections législatives fédérales, non plus celle de l’effacement des femmes de la représentation à la Chambre des communes. Là ne résidait pas son mandat, non plus l’objet de la réforme.

En revanche, le Comité permanent de la Procédure et des Affaires de la Chambre se prononça sur ces problématiques dans son 43^e rapport (déposé lors du 38^e Parlement, tenu d’octobre 2004 à novembre 2005). Comme pour son 22^e rapport, le Comité adopta le ton de la prudence. Reconnaissant que « la décision de modifier le système électoral est politique »[13], il s’adonna de nouveau à l’esquive en recommandant au gouvernement d’enclencher « un processus de réforme démocratique et électorale » et, dans cette perspective, de mettre sur pied « un comité spécial de la Chambre des communes et (…) un groupe de consultation des citoyens », ce dernier ayant pour mission spécifique de faire « des recommandations sur les valeurs et les principes que les Canadiens aimeraient voir intégrés dans leurs systèmes démocratique et électoral. » Ensemble, le comité spécial de la Chambre et le groupe de consultation des citoyens « prendraient en considération l’examen (…) des moyens pour favoriser une meilleure représentation à la Chambre des communes, notamment l’augmentation de la représentation des femmes (…), et les questions de proportionnalité (…) » Cette recommandation est le fruit des durs labeurs des treize membres du Comité qui, ne reculant devant rien pour répondre à leur mandat et produire leur rapport de sept pages à la Chambre, « se sont rendus dans plusieurs pays [l’Allemagne, l’Angleterre, l’Australie, l’Écosse et la Nouvelle-Zélande] afin d’acquérir de l’expérience directe dans le domaine de la réforme électorale et d’apprendre comment ces pays ont consulté la population au sujet de la réforme et l’y ont fait participer. » Outre que la réforme démocratique et électorale ait servi à justifier une dilapidation éhontée des deniers publics[14], le problème de la sous représentation des femmes en politique (et surtout les solutions à ce problème) est de nouveau esquivé en suggérant la mise sur pied d’un autre comité de la Chambre (mais « spécial » cette fois…) et d’un groupe de citoyennes et de citoyens…

La plus récente initiative sur la scène fédérale en matière de réforme du mode de scrutin vient de la Commission du droit du Canada (CDC). Créée par le gouvernement libéral de Jean Chrétien en 1996, la Commission était (car elle a été dissoute en décembre 2006 par le gouvernement conservateur de Stephen Harper) un organisme indépendant ayant pour mandat de « répondre aux besoins du Parlement en matière de conseils stratégiques impartiaux et pluridisciplinaires sur des questions de politique juridique et de réforme du droit. »[15] En 2003, la Commission entreprit un projet de recherche intitulé « Le renouvellement de la démocratie—représentation et gouvernance ». L’objectif était d’examiner « la validité et la force des arguments pour et contre la réforme du système électoral canadien, en plus d’analyser divers systèmes de gouvernance du pays. » (CDC 2004 : 14) L’année suivante, la Commission déposa au Parlement son rapport, Un vote qui compte : la réforme électorale au Canada, dans lequel elle recommandait l’adoption d’un scrutin mixte proportionnel (SMP) pour élire les députées et députés à la Chambre des communes du Canada (CDC 2004 : 108).

Selon la Commission, un SMP est la formule électorale qui répond le mieux à dix critères d’évaluation des systèmes électoraux valorisés par les spécialistes et la population lors des consultations qu’elle mena dans tout le pays. Ces critères étaient : la représentation des partis (c’est la proportionnalité votes/sièges pour chaque formation politique), la représentation démographique (soit la représentation descriptive en vertu de laquelle le Parlement est envisagé comme un microcosme de la société), la diversité des idées (un Parlement où cohabite un large éventail d’idées), la représentation géographique (dite aussi « représentation locale », elle concerne ce lien entre la représentante ou le représentant et son électorat), un gouvernement efficace (qui est en mesure d’élaborer un menu législatif et de le mettre en pratique), un gouvernement responsable (c’est-à-dire qui répond de sa gouverne devant les représentantes et les représentants du peuple), une opposition efficace (qui soit en mesure de critiquer le gouvernement et d’offrir une alternative réaliste à sa gouverne), la reconnaissance des votes (l’impression pour les électrices et les électeurs que leurs votes influencent réellement l’issue du scrutin), l’équilibre régional (c’est-à-dire que le mode de scrutin doit permettre la représentation intégrale des appuis dont un parti bénéficie à travers tout le pays), finalement la prise de décision inclusive (le processus décisionnel doit privilégier les intérêts nationaux plutôt que régionaux).

Outre de se prononcer clairement en faveur du remplacement du SMU par un SMP, la Commission du droit du Canada formula deux recommandations sciemment destinées à accentuer la féminisation de la députation à Ottawa. Optant pour la coercition, la Commission recommanda que le Législateur oblige les partis à se doter de dispositions afin que les femmes et les hommes se partagent à parité les mandats de représentation fédérale. À cette fin, et aux termes de la Commission,

[l]es partis devraient être chargés de considérer divers éléments, dont ceux-ci :

·      la parité sur les listes de parti ;

·      l’utilisation de quotas au titre des listes de parti et des nominations de circonscription ;

·      des politiques de recrutement de candidates ;

·      des mesures pour inciter les femmes à se porter candidates ;

·      l’appui au financement des campagnes, y compris des mesures pour faciliter les candidatures ;

·      la nomination d’un plus grand nombre de femmes au cabinet, pour le parti qui remporte l’élection (CDC 2004 : 122).

La Commission suggéra également que les partis fassent rapport au Parlement suite aux premières élections tenues sous un SMP quant à leurs efforts afin qu’un plus grand nombre de femmes soient députées, et qu’un comité parlementaire ait mandat d’examiner ces rapports. Bien qu’encourageantes, ces recommandations destinées à féminiser la députation fédérale reposent sur un préalable : que soit adopté un mode de scrutin mixte pour élire les membres des Communes, un projet qui n’est pas à l’ordre du jour du gouvernement fédéral.

En terminant, plusieurs groupes portés par l’objectif de remplacer le SMU par une autre formule électorale ont vu le jour sur la scène politique fédérale depuis le milieu des années 1990, par exemple Démocratie en surveillance, Equal Voice et Fair Vote Canada[16]. De ces groupes, Equal Voice est celui qui manifeste l’intérêt le plus clair pour la représentation des femmes. De telles mobilisations venant de la société civile en faveur d’une réforme du mode de scrutin ne sont pas étrangères à la reconfiguration du système partisan à laquelle ont conduit les élections de 1993. En effet, les résultats de ce scrutin ont rappelé les écarts votes/sièges dont le SMU était capable. Ainsi, avec 41% des votes, le PLC obtint 60% des sièges—et forma un gouvernement majoritaire ; le PC obtint 16% des votes mais 0,7% des sièges, alors que le NPD décrocha 3% des sièges avec 7% des votes ; le Bloc Québécois et le Parti réformiste obtinrent tous deux 18% des sièges aux Communes, celui-ci avec 19% des votes et celui-là avec 14% avec, en prime, l’honneur de former l’Opposition officielle de sa Majesté, ce qui ne manque pas d’ironie pour un parti faisant de la souveraineté du Québec sa raison d’être… Si les élections de 1997 et 2000 ont généré des gouvernements libéraux majoritaires, celles de 2004 et 2006 se sont traduites par des gouvernements minoritaires, affaiblissant l’un des principaux arguments en faveur du SMU, soit qu’il est synonyme de stabilité gouvernementale parce qu’il donne lieu à des gouvernements majoritaires.

En somme, hier comme aujourd’hui, le remplacement du SMU par un mode de scrutin doté d’une dose de proportionnelle afin de désigner les membres de la Chambre des communes du Canada n’apparaît pas sur les écrans radars du Législateur fédéral. Ainsi, aucun groupe de travail n’a eu pour mandat explicite d’évaluer l’à-propos d’utiliser le SMU pour les élections législatives fédérales. En revanche, la question a effleuré le plan de travail de quelques commissions fédérales (nommément Pépin-Robarts et Macdonald) et du Comité permanent de la Procédure et des Affaires de la Chambre. Quant à la question de l’augmentation de la présence des femmes à la chambre basse, les commissions Pépin-Robarts et Macdonald ainsi que le Comité permanent de la Procédure et des Affaires de la Chambre l’ont carrément esquivée. Par contre, la Commission Lortie et la Commission du droit du Canada ont fait des recommandations à même d’accroître le taux de féminisation des Communes, la première dans le cadre du SMU, la seconde dans le contexte peu probable où le Canada adopterait un SMP. Quelle place les initiatives provinciales et territoriales récentes ont-elles réservée à l’objectif d’accentuer la présence des femmes en politique ?

Du côté des provinces et territoires[17]

Depuis le début du 21^e siècle, cinq provinces (la Colombie-Britannique, l’Île-du-Prince-Édouard, le Nouveau-Brunswick, l’Ontario et le Québec) ont sérieusement évalué la possibilité de réformer le SMU utilisé pour élire les membres de leur assemblée législative, et ce, en déployant de vastes processus de consultations populaires. Par ailleurs, dans le cadre de son plan d’établissement, le Nunavut a envisagé l’adoption d’une disposition électorale qui aurait garanti la parité de représentation femmes-hommes au sein de son assemblée législative. Les initiatives des provinces seront d’abord abordées, pour terminer avec le Nunavut.

La Colombie-Britannique

Cette province de l’ouest canadien est non seulement la première à avoir mis en place un vaste processus d’étude destiné à réformer le SMU utilisé pour élire les membres de sa législature, mais la formule qu’elle a privilégiée a marqué l’imaginaire. En effet, le mandat d’évaluer le mode de scrutin a été confié non pas à un comité de spécialistes en études électorales, mais bien à un groupe de « simples » citoyennes et citoyens, des « Madame-et-Monsieur-tout-le-monde ». Populisme de la part de la classe politique, peut-être, mais la formule a constitué une source d’inspiration pour d’autres provinces.

C’est en avril 2003 que l’Assemblée législative de la Colombie-Britannique donna son aval à la mise sur pied d’un groupe de citoyennes et de citoyens ayant mandat d’examiner l’à-propos du mode de scrutin pour les élections législatives provinciales et, éventuellement, y proposer une alternative. Autonome dans ses travaux et non partisane, l’Assemblée des citoyennes et des citoyens sur la réforme électorale en Colombie-Britannique (ACRÉCB) se composait de 160 personnes sélectionnées au hasard sur la liste provinciale des électrices et des électeurs, soit une femme et un homme provenant de chacune des 79 circonscriptions électorales provinciales, plus deux Autochtones (une femme et un homme). Trois phases ponctuèrent les travaux de l’Assemblée citoyenne, qui s’échelonnèrent sur l’année 2004 : de janvier à mars, les membres étudièrent les différents modes de scrutin ; de mai à juin, elles et ils tinrent des audiences publiques et prirent connaissance des mémoires soumis à leur attention ; de septembre à novembre, les membres délibérèrent et firent rapport[18].

Trois valeurs guidèrent l’examen du mode de scrutin auquel procéda l’ACRÉCB, des valeurs tirées des attentes exprimées par la population : 1) la proportionnalité votes/sièges, c’est-à-dire que la représentation de chaque formation politique à l’Assemblée législative soit proportionnelle au soutien que lui a manifesté l’électorat ; 2) la représentation locale, soit le lien entre, d’une part, la représentante ou le représentant et, d’autre part, ses commettantes et commettants; 3) le choix bonifié de l’électorat, c’est-à-dire que chaque électrice et électeur puisse exprimer un vote nuancé grâce à une multitude d’options électorales. Il n’est pas sans intérêt de noter qu’une plus forte proportion de députées n’a pas été une valeur charnière des travaux de l’Assemblée citoyenne, et ce, en dépit du fait que la moitié de ses membres était des femmes! De fait, Lang (2007) a non seulement constaté que les 80 femmes membres de l’ACRÉCB ne se reconnaissaient pas le mandat de promouvoir la représentation des femmes[19], mais que plusieurs BC Citizens’ Assembly members (femmes et hommes) n’y voyaient même pas là matière à discussion (Lang 2007 : 59). Ce constat jette un doute très sérieux sur l’idée selon laquelle un plus grand nombre de femmes dans des postes de décision se traduirait par des politiques publiques plus favorables aux femmes. Ceci dit, considérant les valeurs retenues par l’ACRÉCB (et notamment la troisième), il n’est pas étonnant qu’elle recommanda l’abandon du SMU et l’adoption du vote unique transférable (VUT) pour élire les membres de l’Assemblée législative de la Colombie-Britannique[20]. En effet, le VUT confère un rôle de première importance aux électrices et aux électeurs quant au choix des personnes qui les représenteront, cette liberté ayant pour corollaire de confiner les partis à un rôle d’arrière-scène quant à la composition de la représentation législative.

Cette proposition fut soumise à la population, en mai 2005, le même jour où se tenaient les élections législatives provinciales. Le gouvernement décida d’assujettir son adoption à une super majorité : la Colombie-Britannique ne tronquerait le SMU en faveur du VUT que si la recommandation de l’ACRÉCB recevait l’appui d’un minimum de 60% des votes valides exprimés à l’échelle de la province, ainsi que la majorité simple dans au moins 48 (ou 60%) des 79 circonscriptions électorales. La volonté du peuple ne permit pas de satisfaire ces exigences : certes, la recommandation de l’ACRÉCB décrocha le soutien d’une majorité d’électrices et d’électeurs dans 77 circonscriptions, mais 57% de l’électorat l’avalisa à l’échelle de la province. Il semble toutefois que ce ne soit que partie remise, puisque la réforme électorale reste inscrite à l’ordre du jour du gouvernement de la Colombie-Britannique, un nouveau référendum sur la question étant prévu en 2009, au même moment que les élections législatives.

L’Ontario

Bien que l’expérience de la Colombie-Britannique semble avoir encouragé d’autres provinces à envisager une réforme du SMU, seule l’Ontario a suivi la démarche britano-colombienne d’une assemblée du peuple. En effet, en novembre 2004, soit un mois après que les membres de l’Assemblée des citoyennes et des citoyens sur la réforme électorale en Colombie-Britannique aient recommandé de tronquer le SMU pour le VUT, le premier ministre libéral ontarien, Dalton McGuinty, annonça la mise sur pied d’une assemblée de citoyennes et de citoyens ayant pour tâche d’examiner le mode de scrutin utilisé pour élire les députées et députés à Queen’s Park. Cette initiative était partie prenante d’un chantier plus vaste ayant pour préoccupation le renouveau démocratique, lancé à la fin de 2003.

L’Assemblée des citoyennes et des citoyens sur la réforme électorale de l’Ontario (ACRÉO), dont les travaux se sont tenus de septembre 2006 à mai 2007, affichait beaucoup de points communs avec sa prédécesseure de la Colombie-Britannique : indépendance du gouvernement, parité femmes-hommes parmi ses membres (et même un léger avantage aux femmes, au nombre de 52 sur 103 membres), sélection au hasard des citoyennes et des citoyens sur la base des circonscriptions électorales provinciales et avec le souci d’assurer une représentativité démographique. Par contre, alors que trois valeurs seulement (soit la proportionnalité votes/sièges, la représentation locale et le choix bonifié de l’électorat) encadraient le travail de l’Assemblée citoyenne de la Colombie-Britannique, en Ontario elles étaient au nombre de neuf :

1) la légitimité, c’est-à-dire que la population de l’Ontario devrait faire confiance au mode de scrutin utilisé pour élire leurs représentantes et représentants à la législature provinciale ;

2) la représentation équitable, ou descriptive selon le langage de Pitkin (1967), en vertu de laquelle l’Assemblée législative de l’Ontario devrait constituer un modèle réduit de la population de la province ;

3) le choix des électrices et des électeurs, en cela que le mode de scrutin devrait offrir un large éventail d’options à l’électorat ;

4) des partis efficaces, en ce sens capables d’assumer leurs fonctions traditionnelles en démocratie libérale (notamment structurer les débats publics, mobiliser l’électorat, former la classe et la relève politiques, offrir un programme de gouverne politique) ;

5) un gouvernement stable et efficace, c’est-à-dire à même de prendre des décisions, d’agir et de bénéficier d’une certaine continuité dans le temps ;

6) un parlement efficace, constitué du tandem fonctionnel gouvernement-opposition, conformément au modèle de Westminster ;

7) un plus fort taux de participation aux élections et une plus grande implication des électrices et des électeurs face aux diverses manifestations de la démocratie électorale ;

8) l’imputabilité des députées et députés par rapport à leurs commettantes et commettants ;

9) la simplicité et l’aspect pratique, c’est-à-dire que la population devrait comprendre les tenants et aboutissants du mode de scrutin, lequel devrait être d’application aisée.

Alors que l’accroissement du taux de féminisation de la députation siégeant à Victoria n’était pas une valeur poursuivie par l’ACRÉCB, cette préoccupation marqua le projet ontarien, mais de manière indirecte seulement. En effet, la représentation équitable valorise une assemblée qui soit le reflet de la population, notamment au plan sociodémographique. Conséquemment, la représentation équitable appelle et légitime une présence plus marquée des femmes à Queen’s Park. Ceci dit, l’ACRÉO ne formula aucune proposition sciemment destinée à accroître le nombre des députées provinciales, et ce, même si elle comportait un nombre sensiblement égal de femmes et d’hommes. Comme le notait Phillips (1995 : 157-160), la présence de femmes en politique n’offre aucune garantie que seront adoptées des décisions publiques favorables aux femmes.

En mai 2007, l’ACRÉO recommanda que l’Ontario se départît du SMU au profit d’un SMP, à l’image des scrutins allemand, écossais et gallois[21]. Le modèle prévoyait 129 sièges, dont 90 pourvus au SMU et représentant autant de circonscriptions locales, et 39 attribués au scrutin proportionnel de listes fermées à l’échelle provinciale (à condition de satisfaire un seuil de représentation de 3% des votes valides exprimés pour l’ensemble de la province). Chaque électrice et électeur aurait détenu deux votes, l’un pour élire une représentante locale ou un représentant local, l’autre pour désigner une députée ou un député de listes. De nouveau, en dépit du fait que la représentation équitable/descriptive constituait une valeur-phare dans la conceptualisation d’un nouveau mode de scrutin pour l’Ontario, l’ACRÉO ne fit aucune recommandation afin de favoriser l’élection des candidates.

Comme il s’était engagé à le faire au moment de l’annonce de la création de l’Assemblée citoyenne, en novembre 2004, le premier ministre McGuinty tint un référendum sur la recommandation de l’ACRÉO. Suivant l’exemple de la Colombie-Britannique, son adoption était soumise à une super majorité : 60% d’appuis à l’échelle provinciale et 50% dans un minimum de 64 circonscriptions électorales. Si l’issue du référendum britano-colombien justifie de garder en haleine celles et ceux qui militent pour l’adoption d’un nouveau mode de scrutin (tel que mentionné plus haut, un autre référendum est d’ailleurs prévu en 2009), les résultats du référendum ontarien ne laissent aucun espoir aux réformatrices et réformateurs, dont l’option ne recueillit que 36,9% d’appuis.

Les expériences de l’Île-du-Prince-Édouard et du Nouveau-Brunswick vinrent elles aussi conforter le statu quo.

L’Île-du-Prince-Édouard et le Nouveau-Brunswick

Alors que le Législateur britano-colombien et son vis-à-vis de l’Ontario choisirent de confier à des assemblées constituées d’une centaine de citoyennes et de citoyens le mandat d’étudier le mode de scrutin utilisé pour désigner les parlementaires provinciaux et, éventuellement, y proposer des formules électorales de remplacement, l’Île-du-Prince-Édouard et le Nouveau-Brunswick confièrent cette mission à des structures d’envergure bien plus modeste, soit des comités constitués de quelques membres seulement. Les groupes d’étude des deux provinces de l’Atlantique convergent également sur certaines de leurs recommandations, nommément l’abandon du SMU en faveur d’un SMP, et l’endossement de ce scénario par voie référendaire.

Deux étapes marquèrent le déroulement du processus d’étude d’une éventuelle réforme du SMU pour les élections législatives provinciales à l’Île-du-Prince-Édouard. Dans un premier temps, en janvier 2003, le gouvernement conservateur mit sur pied une commission ayant mandat d’envisager une réforme du mode de scrutin utilisé pour élire les membres de l’Assemblée législative de l’Île. Indépendante du gouvernement, la Prince Edward Island Electoral Reform Commission ne comptait qu’un seul membre, Norman H. Carruthers. En décembre 2003, l’ancien juge en chef de la Cour suprême de l’Île-du-Prince-Édouard remit son rapport au premier ministre Pat Binns. Il y formulait plusieurs recommandations, dont celle de modifier le SMU en y adjoignant un élément de proportionnalité. Bien qu’il envisagea l’adoption du VUT, le commissaire Carruthers rejeta cette option au profit d’un SMP « à la néo-zélandaise », prévoyant l’élection d’une vingtaine de députées et députés au SMU et d’une dizaine au scrutin proportionnel (Carruthers 2003 : 103). Fait important à noter : le commissaire Carruthers se montra sensible à la problématique de la représentation des femmes en politique provinciale, et recommanda que toute réforme électorale contribue à accroître le nombre des députées à l’Assemblée législative de l’Île (Carruthers 2003 : 101).

Retenant le constat posé par le Commissaire à l’effet qu’il importait de mieux cerner les attentes de la population en matière électorale avant d’aller de l’avant avec une réforme du SMU, dans un second temps le premier ministre annonça, au début de l’été 2004, son intention de créer une commission ayant pour mission de « poursuivre le travail de la Commission sur la réforme électorale de l’Île-du-Prince-Édouard », et notamment de « concevoir et mener une campagne d’éducation publique, visant à faire mieux connaître à la population de l’Île-du-Prince-Édouard l’actuel système électoral uninominal majoritaire à un tour et le système mixte proportionnel. »[22] La Commission sur l’avenir électoral de l’Île-du-Prince-Édouard vit ainsi le jour à la fin de 2004. Ses huit membres furent nommés en février 2005, cinq par le Comité permanent de l’administration législative de l’Assemblée législative de l’Île-du-Prince-Édouard, et trois par autant de partis politiques enregistrés. Le SMP défendu par la Commission disposait que 17 sièges seraient attribués au SMU et, par le truchement d’un deuxième tour, 10 au scrutin proportionnel de listes fermées à l’échelle provinciale (seuls les partis ayant obtenu au moins 5% des votes valides exprimés à l’ensemble de la province auraient pu recevoir des sièges de listes)[23]. À l’exemple de l’Assemblée des citoyennes et des citoyens sur la réforme électorale de l’Ontario (ACRÉO), la Commission sur l’avenir électoral de l’Île-du-Prince-Édouard traita la question de la représentation des femmes en politique provinciale de manière indirecte, en suggérant qu’une conception descriptive de la représentation inspire les partis afin « que la composition de la liste de candidats reflète la population de la province. » (ibid.)

Le gouvernement de l’Île soumit le projet de réforme électorale à un plébiscite, à l’instar de ses vis-à-vis britano-colombien et ontarien. Toutefois, au contraire d’eux, il n’imposa pas de super majorité à l’adoption d’un SMP (le seuil du plébiscite était donc 50% des votes valides exprimés + 1), bien qu’il déclara ne pas se sentir lié par un vote de moins de 60% (Barnes et Robertson 2007 : 4) ! Le gouvernement n’eut pas à gérer cette position contradictoire, puisque le 28 novembre 2005 la population se prononça clairement contre le recours au SMP pour élire les députées et députés siégeant à Charlottetown.

Du côté du Nouveau-Brunswick, c’est en décembre 2003 qu’est créée la Commission sur la démocratie législative (CDL). Son mandat était d’« [e]xaminer le système électoral ainsi que les institutions et pratiques démocratiques au Nouveau-Brunswick, et formuler des recommandations pour les renforcer et les moderniser afin qu’ils soient plus justes, ouverts, responsables et accessibles aux Néo-Brunswickois et aux Néo-Brunswickoises. »[24] De manière plus précise, la CDL devait,

[e]xaminer des façons de mettre en œuvre à l’Assemblée législative du Nouveau-Brunswick un système électoral à représentation proportionnelle et formuler des recommandations à cet effet, et proposer un modèle particulier mieux adapté à notre province qui assurera une représentation plus juste, une plus grande égalité des votes, un organe législatif et un gouvernement efficaces, ainsi qu’un rôle soutenu pour les députés directement élus représentant des régions géographiques déterminées. (ibid.)

Composée d’un nombre égal de femmes et d’hommes (soit trois commissaires et une coprésidence de chaque sexe), la CDL mena, de mai à octobre 2004, une vaste campagne de consultation du public. Dans ce contexte, elle traita le thème « Femmes et démocratie »[25]. Trois expertes sur la question brossèrent alors un tableau de la participation des femmes à la politique provinciale au Nouveau-Brunswick, expliquèrent le scrutin de représentation proportionnelle et esquissèrent des stratégies à même d’accentuer la féminisation de l’Assemblée législative néo-brunswickoise. Ce travail ne fut pas vain puisque dans son rapport final, la CDL formula trois recommandations (une quatrième concernait plutôt la haute fonction publique) destinées à « augmenter à 35 pour cent d’ici l’an 2015 la représentation des femmes à l’Assemblée législative du Nouveau-Brunswick » (CDL 2005 : 30). La première recommandation visait à bonifier de $1 pour chaque vote obtenu l’allocation annuelle aux partis ayant présenté au moins 35% de candidates aux élections provinciales les plus récentes. La seconde recommandation, également à saveur financière, suggérait la mise sur pied d’un mécanisme de financement des groupes travaillant à accroître la présence des femmes en politique. Finalement, la troisième recommandation voulait obliger les partis à faire rapport à chaque deux ans sur les moyens qu’ils ont pris afin d’ouvrir leurs portes aux femmes.

Au cours de ce processus de consultation, la CDL publia, en septembre 2004, un rapport d’étape dans lequel elle dévoilait ses cartes quant au modèle électoral qu’elle privilégiait : un SMP régional, suivant les exemples de l’Allemagne et de la Nouvelle-Zélande, de l’Écosse et du Pays de Galles (CDL 2004 : 2-4). Dans son rapport final, la Commission réitéra sa préférence pour le SMP régional. En vertu de son modèle, 36 députées et députés auraient été élus au SMU et 20 au scrutin proportionnel de listes fermées établies par les partis politiques. Ces listes auraient été régionales, car reposant sur quatre districts plurinominaux, de taille à peu prés équivalente, de cinq députées et députés chacun. Seuls les partis satisfaisant un seuil de 5% des votes valides exprimés à l’échelle provinciale (et non régionale) auraient pu recevoir des sièges de listes. Chaque électrice et électeur aurait disposé de deux votes, l’un exercé dans le cadre du SMU et l’autre du scrutin proportionnel (CDL 2005 : 7-10). Finalement, la CDL recommanda de soumettre sa proposition d’un SMP régional au verdict populaire par le truchement d’un référendum exécutoire.

Le gouvernement répondit aux recommandations de la CDL en juin 2006. Il s’engagea, notamment, à tenir un référendum en mai 2008 destiné à « modifier le système électoral de la province pour passer à un système électoral mixte de représentation proportionnelle. »[26] Par contre, le gouvernement conservateur fit la sourde oreille aux recommandations destinées à améliorer la représentation des femmes, ce qui n’empêcha pas le premier ministre de conclure : « Grâce au plan directeur du renouvellement démocratique que nous formulons dans le rapport, les institutions et pratiques démocratiques du Nouveau-Brunswick seront plus solides, plus équitables et plus représentatives; elles seront également efficaces et devront rendre des comptes à la population que nous servons » (ibid. ; italiques ajoutés). Si la Commission s’était montrée sensible à la représentation des femmes en politique provinciale néo-brunswickoise, le gouvernement de Bernard Lord n’y accorda aucune importance. En clair, pour le premier ministre Lord, la représentation n’a pas besoin des femmes pour être représentative… Par contre, les élections de 2006 devaient se traduire par un changement de gouvernement. Si la nouvelle équipe n’avalisa pas le scénario de recourir à un SMP régional pour élire les députées et députés siégeant à Fredericton, dans sa réponse aux recommandations du rapport de la CDL le gouvernement libéral écrivait que « [l]es associations de circonscription (sic) locales seront encouragées à nommer des femmes candidates aux élections provinciales en proposant un remboursement accru des dépenses électorales (55% au lieu de 50% après avoir obtenu un seuil minimal de soutien électoral). »[27] Selon le gouvernement, cet engagement encadrera les élections générales de 2010.

Le Québec[28]

Trois périodes permettent de découper l’évolution des événements ayant entouré la problématique de la réforme électorale au Québec : avant 1960, de la décennie 1960 aux élections de 1998, finalement depuis 1998. Au contraire des provinces de l’ouest canadien qui, entre le milieu des années 1910 et le début des années 1970, ont mis en application une forme ou une autre de scrutin proportionnel pour les élections législatives ou municipales (voir Pilon 2007 : 81), rien de tel n’est survenu au Québec. En fait, depuis 1792, date des premières élections législatives tenues dans le Bas-Canada, le Québec s’est toujours appuyé sur le scrutin majoritaire pour élire les membres de son assemblée législative provinciale. Jusqu’aux années 1960, l’idée d’abandonner le SMU au profit d’un scrutin proportionnel n’a guère constitué un sujet de débats publics au Québec, et ce, en dépit des résultats des élections de 1944 qui convièrent le parti ayant obtenu le moins de votes (mais le plus de sièges à l’Assemblée législative) à former le gouvernement, confinant par le fait même à l’opposition le parti ayant récolté le plus de votes (mais moins de sièges ; voir le tableau 2).

Les résultats des élections de 1966, 1970, 1973 et 1976 exposèrent au grand jour les iniquités auxquelles le SMU pouvait donner lieu. Le tableau 2 montre les résultats pour ces quatre scrutins selon la répartition des votes et des sièges. En 1966, avec 47,3% des voix, le pouvoir échappa au PLQ au profit de l’UN, qui reçut pourtant l’appui d’une proportion moindre d’électrices et d’électeurs (mais qu’à cela ne tienne, l’UN obtint 51,9% des sièges à l’Assemblée contre 46,3% pour son rival). Le PLQ pu savourer sa revanche quatre années plus tard, cette fois au détriment du Parti québécois (PQ), notamment : avec 45,4% des votes, il remporta les deux tiers des sièges à l’Assemblée nationale, alors que les 23,1% d’appuis électoraux conférés au PQ, un nouveau venu dans le champ politique et électoral, se traduisirent par sept banquettes législatives, un désavantage d’autant plus criant lorsque les chiffres sont mis en perspective avec ceux de l’UN (17 sièges avec 19,6% des suffrages) et du Ralliement créditiste (12 sièges avec 11,2% des suffrages). La malchance continua de s’acharner sur le PQ aux élections de 1973 : même s’il obtint plus de votes qu’en 1970 (soit 30,2% versus 23,1%), il perdit néanmoins un siège ! Par contre, le PLQ avait toutes les raisons de faire la fête, puisqu’il monopolisa littéralement la représentation législative : avec 54,7% des votes, il remporta 92,7% des sièges, illustrant avec brio l’effet de la prime au vainqueur qui caractérise le SMU. Finalement, en 1976 c’est au tour du PQ de bénéficier des extravagances du SMU, alors que les 41,4% de votes valides qu’il glana lui conférèrent près des deux-tiers des banquettes à l’Assemblée nationale.

Tableau 2 Résultats aux élections de 1944, 1966, 1970, 1973, 1976 et 1998 selon la répartition des votes et des sièges

 

Élections	Partis	% des votes	% des sièges (Nb)
1944	Union nationale (UN)	38,0	52,7 (48)
	Parti libéral du Québec (PLQ)	39,4	40,7 (37)
	Autres et indépendants	22,6	6,6 (6)
1966	Union nationale (UN)	40,8	51,9 (56)
	Parti libéral du Québec (PLQ)	47,3	46,3 (50)
	Autres et indépendants	11,9	1,8 (2)
1970	Parti libéral du Québec (PLQ)	45,4	66,7 (72)
	Union nationale (UN)	19,6	15,7 (17)
	Ralliement créditiste (RC)	11,2	11,1 (12)
	Parti québécois (PQ)	23,1	6,5 (7)
	Autres et indépendants	0,7	0,0 (0)
1973	Parti libéral du Québec (PLQ)	54,7	92,7 (102)
	Parti québécois (PQ)	30,2	5,5 (6)
	Ralliement créditiste (RC)	9,9	1,8 (2)
	Union nationale (UN)	4,9	0,0 (0)
	Autres et indépendants	0,3	0,0 (0)
1976	Parti québécois (PQ)	41,4	64,6 (71)
	Parti libéral du Québec (PLQ)	33,8	23,6 (26)
	Union nationale (UN)	18,2	10,0 (11)
	Ralliement créditiste (RC)	4,6	0,9 (1)
	Autres et indépendants	2,0	0,9 (1)
1998	Parti québécois (PQ)	42,9	60,8 (76)
	Parti libéral du Québec (PLQ)	43,5	38,4 (48)
	Action démocratique du Québec (ADQ)	11,8	0,8 (1)
	Autres et indépendants	1,8	0,0 (0)

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Sources : Assemblée nationale du Québec (La répartition des voix aux élections générales) à http://www.assnat.qc.ca/fra/patrimoine/votes.html, et Assemblée nationale du Québec (La répartition des sièges aux élections générales) à http://www.assnat.qc.ca/fra/patrimoine/sieges.html (pages consultées le 14 mai 2008).

Si le Rassemblement pour l’indépendance nationale (RIN) inscrivit, à son manifeste de 1964-1965, la réforme du mode de scrutin, ce n’est qu’avec la décennie 1970 qu’une série d’événements lui donnera un accès bien timide à l’ordre du jour politique québécois. Cette percée n’est pas sans rapport avec les convictions profondes du père fondateur du PQ, René Lévesque, sur la question. En juin 1970, la Commission de l’Assemblée nationale est saisie du mandat d’étudier la question de la réforme du SMU. La Commission permanente de l’Assemblée nationale mit alors sur pied, en novembre 1971, un comité d’étude sur les modes de scrutin, dont le mandat comportait trois tâches : primo, évaluer les performances du SMU dans le contexte des élections législatives québécoises ; secundo, brosser un tableau des principaux modes de scrutin, avec leurs portées et leurs limites ; tertio, identifier « des alternatives pratiques pour le Québec en matière de mode de scrutin » (Drouin 1972 : 4) Après avoir insisté sur les difficultés à satisfaire la troisième tâche, le Comité identifia trois scénarios électoraux alternatifs pour le Québec : une représentation proportionnelle modérée, le vote unique transférable (VUT), enfin le scrutin mixte proportionnel (SMP) du type allemand (Drouin 1972 : 35). Le rapport Drouin, qui ignorait totalement la question de la (sous) représentation des femmes à l’Assemblée nationale, ira végéter sur une tablette.

Six années plus tard, en 1976, le gouvernement du PQ présenta un vaste plan de réforme électorale et, dans ce contexte, se dota d’un poste de ministre d’État à la réforme électorale. Le titulaire, Robert Burns, reçut mandat, du conseil des ministres, de réfléchir et d’analyser le mode de scrutin utilisé pour les élections législatives québécoises, et ce, à l’aune de quatre grands objectifs : 1) améliorer la représentativité en réduisant de manière significative, voire en éliminant, les distorsions votes/sièges ; 2) maintenir la stabilité gouvernementale ; 3) assurer une représentation régionale ; 4) si des listes devaient être utilisées, faire en sorte qu’elles soient démocratiques, c’est-à-dire qu’elles ne soient pas contrôlées « par les seuls états-majors des partis. » (Burns 1979 : 37) Dans son livre vert, Un citoyen, un vote. Livre vert sur la réforme du mode de scrutin, le ministre d’État proposa trois scénarios de réforme électorale à même de satisfaire ces objectifs, des scénarios comportant tous une dose de représentation proportionnelle (RP) : la représentation proportionnelle régionale modérée (RPRM), le système mixte 2/3-1/3, enfin le système mixte allemand. En dépit de la saga référendaire, le PQ est reporté au pouvoir en 1981 grâce à un coup de pouce du SMU : avec 49,2 % des suffrages, il remporta 65,6% des sièges. Tout à coup, un doute germa au PQ[29] : pourquoi se démettre d’un mode de scrutin qui venait de lui être si généreux ? L’idée de remplacer le SMU par la RPRM vivota tout au long du deuxième mandat péquiste[30], mais l’arrivée des Libéraux à la tête de l’État québécois, en 1985, cloua la tombe de la réforme électorale, et ce, jusqu’aux lendemains des élections de 1998, dont les résultats rappelèrent que même si un parti remportait le plus grand nombre de votes, il n’avait pas pour autant la garantie de constituer le gouvernement (voir le tableau 2).

Les résultats du scrutin de 1998 n’ont pas été sans générer de nombreuses critiques quant aux performances du SMU. De fait, il est difficile de se porter à la défense d’un mode de scrutin qui refuse le pouvoir au parti qui a obtenu le plus grand nombre de votes, sans mentionner d’autres incongruités auxquelles il donne lieu[31]. S’engage alors une trame d’événements qui, grosso modo, recouvre deux moments distincts correspondant à l’administration péquiste (1998-2003) puis libérale (depuis 2003).

En décembre 2001[32], la commission des institutions de l’Assemblée nationale se donna un mandat d’initiative portant sur la réforme du mode de scrutin utilisé pour élire les membres du Salon bleu. De manière plus précise, la Commission avait mandat : 1) d’étudier le SMU ; 2) d’évaluer différents scénarios de réforme du mode de scrutin ; 3) en cerner les effets sur : la représentation (notamment des régions), le rôle des institutions parlementaires et leur fonctionnement, la formation des gouvernements et leur stabilité, finalement, le système politique québécois dans son ensemble. Il est à noter que la représentation des femmes à l’Assemblée nationale n’était pas partie prenante du mandat de la Commission, même si celle-ci traita cette question dans ses travaux. La Commission produisit un document de consultation en octobre 2002 (Assemblée nationale du Québec 2002), lequel engendra un processus de consultation générale en audiences publiques un mois plus tard[33].

Au même moment, au cours du dernier trimestre de 2002, s’enclenchait une vaste opération de réflexion collective sur la réforme des institutions politiques québécoises, soit le Comité directeur des États généraux sur la réforme des institutions démocratiques (ou Commission Béland). Constitué de quatre femmes et six hommes, le Comité voulait mieux cerner l’état de l’opinion publique par rapport aux institutions représentatives, et ce, en « libér[ant] la parole citoyenne, [en] amen[ant] les populations régionales à exprimer clairement leurs attentes et, finalement, par la tenue des États généraux, à faire s’exprimer une volonté nationale. » (Comité directeur sur la réforme des institutions démocratiques 2003 : 13) Le Comité, qui mena 27 audiences publiques dans une vingtaine de villes du Québec entre le 15 octobre et le 27 novembre 2002, reçut près de 225 mémoires. Il tint ses États généraux les 22 et 23 février 2003, auxquels participèrent un millier de personnes. Le Comité remit son rapport, Prenez votre place !, au ministre responsable de la Réforme des institutions démocratiques, Jean-Pierre Charbonneau, en mars 2003. Y étaient formulées plusieurs recommandations, dont celle de revoir le SMU et, de manière plus précise, d’envisager l’adoption d’un scrutin de représentation proportionnelle régionale. Le Comité se montra sensible à la représentation des femmes au Salon bleu, recommandant :

Que le gouvernement contribue à la création de fonds privés dans le but de soutenir les femmes dans leur entrée en politique.

Qu’un parti politique qui, à la suite d’une élection générale compte au moins 30% de femmes parmi sa députation, reçoive un remboursement bonifié de ses dépenses électorales jusqu’à ce qu’il ait atteint 50% de représentation féminine.

Que le programme À égalité pour décider soit reconduit sur une base permanente et que ses ressources financières soient accrues. De plus, une partie du budget de ce programme devrait être réservée au soutien de projets destinés aux femmes autochtones ainsi qu’à celles de la diversité ethnoculturelles (Comité directeur sur la réforme des institutions démocratiques 2003 : 64).

Prenez votre place ! devait rester lettre morte (du moins, pour ce qui est d’initier une réforme électorale car, par ailleurs, la Commission Béland donna lieu à un extraordinaire exercice de réflexion publique quant à la qualité de la démocratie représentative au Québec), puisque deux jours après sa parution, des élections générales provinciales étaient déclenchées, que le PQ perdit.

Jean Charest, le nouveau premier ministre libéral, déclara ne pas se sentir lié par les recommandations de la Commission Béland. Par contre, à l’instar des leaders adéquiste et péquiste, en campagne électorale il s’était engagé à revoir le mode de scrutin utilisé pour désigner les députées et députés siégeant à Québec. Ainsi, en juin 2004, le ministre délégué à la Réforme des institutions démocratiques, Jacques Dupuis, soumis à l’Assemblée nationale un projet de réforme parlementaire[34] qui devait être suivi, le 15 décembre 2004, d’un avant-projet de loi[35] remplaçant la Loi électorale[36]. Fait important à noter pour les fins de la présente réflexion, l’un des objectifs visés par l’avant-projet de loi était de « favoriser l’atteinte d’une représentation équitable des femmes à l’Assemblée nationale » (Québec 2004 : 6). L’inscription de la représentation des femmes au cœur même des objectifs de l’avant-projet de loi est, sans l’ombre d’un doute, le fruit de la mobilisation du mouvement des femmes québécois sur le terrain de la réforme des institutions représentatives, et notamment du Collectif Féminisme et démocratie[37], et peut-être aussi d’une sensibilité (aux motivations électoralistes ?) du ministre et/ou de son entourage à l’ombre que jette sur la démocratie représentative québécoise la sous représentation des femmes au Salon bleu…

La composante de l’avant-projet de loi remplaçant la Loi électorale qui suscita le plus d’intérêt est celle, selon les termes utilisés par le ministre Dupuis dans sa déclaration à l’Assemblée nationale le 15 décembre 2004, d’« une révision du mode de scrutin qui a pour effet d’introduire des éléments de proportionnalité afin de mieux refléter la volonté de la population lors des élections. »[38] Le modèle électoral proposé par le ministre Dupuis présentait les caractéristiques suivantes :

Le mode de scrutin proposé peut être qualifié de « proportionnel mixte ». Mixte, parce qu’il prévoit l’élection de 77 députés dans autant de circonscriptions, selon le mode de scrutin que nous connaissons actuellement, d’une part, et « proportionnel », car il prévoit, de plus, l’élection de 50 députés aux fins d’assurer une représentation proportionnelle des appuis obtenus par les partis politiques, d’autre part. Ces sièges de députés seraient répartis dans un nombre de districts variant entre 24 et 27. (ibid.)

Règle générale, chaque district, issu de l’assemblage de trois circonscriptions électorales, aurait comporté deux sièges de compensation. En d’autres mots, chaque district aurait était représenté à l’Assemblée nationale par trois députées et députés de circonscriptions, et deux députées et députés de listes. Ce scénario équivalait à une compensation régionale, et impliquait un seuil de représentation par défaut de 15%. En outre, le modèle attribuait un seul vote à chaque électrice et électeur, vote qui aurait également servi à répartir les 50 sièges compensatoires entre les partis au prorata des votes obtenus par chacun d’eux dans chaque district électoral (selon une formule s’apparentant au quotient d’Hagenbach-Bischoff : Q=V/[S+1]). Finalement, les listes utilisées pour attribuer les sièges compensatoires auraient été fermées.

Le modèle prévoyait deux stratégies à même d’accroître le nombre des candidates et, éventuellement, celui des députées, soit de bonifier, d’une part, l’allocation annuelle accordée à un parti en fonction du pourcentage de ses candidates aux dernières élections et, d’autre part, le remboursement dû à une candidate. Le tableau 3 présente ces deux mesures.

Tableau 3 Taux de remboursement dus aux candidatures féminines prévus par le modèle du ministre Dupuis d’un scrutin proportionnel mixte

 

Pourcentage de candidates présentées par un parti	Majoration de l’allocation annuelle	Remboursement des dépenses électorales des candidates ayant obtenu au moins 15% des votes valides	Remboursement des dépenses électorales des candidates élues
De 30% à 34%	+ 5%	60%	65%
De 35% à 39%	+ 10%	65%	70%
De 40% et plus	+ 15%	70%	75%

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Source : Québec (Secrétariat à la réforme des institutions démocratiques, La représentation équitable des femmes à l’Assemblée nationale) à http://www.institutions-democratiques.gouv.qc.ca/publications/fiche_4_femmes.pdf (page consultée le 18 mai 2008).

Le 15 juin 2005, l’Assemblée nationale du Québec adopta une motion constituant une commission spéciale en vue de l’étude de l’avant-projet de loi remplaçant la Loi électorale[39]. Constituée de neuf députées et députés, la Commission avait pour mandat de tenir des consultations particulières (auprès de spécialistes par exemple) et générale sur une série de thèmes abordés par l’avant-projet, dont l’intérêt d’une révision du mode de scrutin et les mesures destinées à favoriser une représentation équitable des femmes à l’Assemblée nationale. La motion prévoyait aussi qu’un comité de citoyennes et de citoyens sur les questions électorales, composé de quatre femmes et quatre hommes, assistât la Commission spéciale dans ses travaux. Celle-ci déposa son rapport final en avril et mai 2006, dont la deuxième partie portait exclusivement sur le mode de scrutin et la représentation des femmes (et des minorités ethnoculturelles) à l’Assemblée nationale[40]. La Commission formula plusieurs recommandations sur la réforme du SMU. Ainsi, si elle avalisa la nécessité de le réformer, elle insista pour « [q]ue toute proposition de changement au mode de scrutin conserve un système de circonscriptions et introduise des éléments de proportionnelle. » (ibid.) La Commission spéciale formula aussi plusieurs recommandations à propos de la représentation des femmes, dont la plus importante est sans aucun doute la suivante : « que les mesures incitatives financières pour les partis apparaissant à l’avant-projet de loi soient en principe maintenues dans leurs formes actuelles, mais que le calcul soit fait sur la base des élues et non pas des candidatures. » (ibid.) De fait, comme l’auteure du présent texte le mentionna lors de son passage à la Commission spéciale[41], toute mesure visant à majorer l’allocation annuelle des partis doit reposer sur la proportion des députées et non des candidates aux élections, et ce, car cette dernière option « gonflera davantage les goussets des partis qu’elle ne féminisera le salon bleu, puisque les partis font le plein de leurs gains, notamment financiers, à présenter des candidates mais non à faire élire des aspirantes députées. » (ibid.) J’ajoutais :

Pire, puisque l’incitatif financier porte sur les intrants, les candidats (sic), plutôt que les extrants, les députés (sic), cette disposition porte en germe l’effet pervers de rendre plus présente, au sein de la société québécoise, l’image de candidates perdantes plutôt que de candidates victorieuses, ce dont pourrait certes se passer la vaste problématique de la représentation parlementaire des Québécoises (ibid.).

En outre, considérer les élues (c’est-à-dire les résultats) plutôt que les candidatures laisse pleine autonomie aux partis d’organiser comme ils l’entendent la promotion des candidates, nonobstant qu’elles se présentent en scrutin majoritaire ou sur les listes. Cette formule limite la ghettoïsation des femmes aux listes.

De son côté, le Comité des citoyennes et des citoyens sur les questions électorales fit aussi rapport en avril 2006. La partie majoritaire du Comité[42] rejeta le modèle de « proportionnel mixte » proposé par l’avant-projet de loi remplaçant la Loi électorale, y préférant un mode de scrutin mixte à compensation nationale à partir de listes régionales. Le Comité recommanda aussi qu’un parti doive recueillir au moins 5% des votes valides exprimés à l’échelle nationale pour être éligible aux sièges compensatoires et que chaque électrice et électeur dispose de deux votes. S’agissant de la représentation des femmes, là aussi le Comité citoyen formula plusieurs recommandations dont celle « [que] la majoration de l’allocation annuelle des partis soit établie en fonction du nombre d’élues et non de candidates. » (Acharid et al. 2006 : 54 ; italiques dans l’original) Ainsi, que les élues plutôt que les candidates soient l’unité de base sur laquelle asseoir les mesures incitatives afin d’accentuer la féminisation de l’Assemblée nationale fit consensus entre les membres de la Commission spéciale et leurs vis-à-vis du Comité citoyen. En outre, ce dernier recommanda « [que] la structuration des listes soit laissée à la discrétion des formations politiques. » (Acharid et al. 2006 : 54) Cette recommandation n’est pas inintéressante, en cela qu’elle rappelle l’esquive du Comité permanent de la Procédure et des Affaires de la Chambre, dans son 22^e rapport, en regard de la représentation des femmes. Pourtant, l’alternance stricte des femmes et des hommes (ou l’inverse) sur les listes de candidatures constitue une stratégie très puissante afin de féminiser la classe politique. Une telle obligation pèse sur les partis politiques français pour la constitution de leurs listes aux élections européennes, sénatoriales, régionales et municipales (dans les communes de 3 500 habitants et plus ; voir Sénac-Slawinski 2008 : 78-79). Les résultats sont probants au sein de la députation française à Strasbourg (féminisée à hauteur de 43,6% en 2004), dans les conseils régionaux (47,6% de femmes en 2004) et parmi les conseillères et les conseillers dans les communes de 3 500 habitants et plus (48,2% suite aux élections de 2008).

Quoi qu’il en soit, plusieurs acteurs sociaux, dont le Mouvement pour une démocratie nouvelle (MDN), se montrèrent insatisfaits des conclusions de la Commission spéciale sur la Loi électorale, notamment parce que le groupe de parlementaires ne dit mot sur plusieurs composantes du modèle porté par l’avant-projet de loi remplaçant la Loi électorale, par exemple le niveau de compensation (régional ou national) ou le nombre de vote(s) par électrice et électeur. Quelque sept mois après que la Commission spéciale et le Comité citoyen eurent déposé leurs rapports, le nouveau ministre responsable de la Réforme des institutions démocratiques, Benoît Pelletier, annonça son intention de confier au Directeur général des élections du Québec (DGÉQ) le mandat d’analyser les modalités d’un éventuel mode de scrutin mixte compensatoire[43], ce qu’il fit le 21 décembre 2006. Le DGÉQ n’avait pas pour mission d’évaluer l’à-propos d’une réforme du SMU utilisé pour les élections législatives québécoises ou encore d’y proposer une ou des alternative(s) ; son rôle était d’évaluer les formes que pourrait adopter la représentation à l’Assemblée nationale à l’aune de différents modèles statistiques élaborés à partir de variantes des paramètres du scrutin proportionnel mixte. Des élections générales provinciales se tinrent entre-temps, en mars 2007[44], et en décembre le DGÉQ déposa enfin, soit six mois plus tard que la date initialement prévue du 21 juin 2007, son avis sur les modalités d’un mode de scrutin mixte compensatoire[45]. À ce jour, le ministre Pelletier n’a émis aucune réaction significative à l’Avis du DGÉQ[46].

Si l’Avis était mi-figue, mi-raisin quant à la capacité des mesures financières incitatives contenues dans l’avant-projet de loi remplaçant la Loi électorale et le rapport de la Commission spéciale sur la Loi électorale (notamment, de prendre pour base du calcul de la majoration les élues et non les candidates) à féminiser la députation siégeant à Québec, il adoptait une position claire quant aux impacts positifs de l’alternance stricte des femmes et des hommes (ou l’inverse) sur les listes de candidatures :

Selon l’étude par simulations statistiques, le critère de l’alternance des candidatures féminines et masculines, conjugué à l’obligation de placer une candidature féminine à la tête de 50% des listes des partis politiques, a un effet direct sur la représentation des femmes. L’imposition de ce double critère permet d’augmenter le pourcentage de femmes élues à partir des listes. Ce constat corrobore l’expérience étrangère à ce sujet (Directeur général des élections du Québec 2007 : 17).

En théorie, l’alternance stricte des femmes et des hommes (ou l’inverse) sur les listes de candidatures garantit que la moitié des personnes ainsi élues (à une unité près si le total est un nombre impair) sont des femmes. Par contre, l’expérience française a montré que les partis politiques ne sont jamais à court d’imagination pour violer l’esprit et la lettre des lois dites sur la parité, par exemple en multipliant les listes dissidentes (Troupel 2002). Une façon de répondre (au moins de manière partielle) à de telles stratégies de contournement consiste à imposer la parité des têtes de listes, un scénario dont le DGÉQ évalua la portée, comme l’indique l’extrait cité de son Avis. Le partage à égalité entre les femmes et les hommes des têtes de listes est franchement une stratégie novatrice et peu usuelle. Néanmoins, le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin l’envisagea, en janvier 2003, dans le cadre de son projet de réforme du mode de scrutin utilisé pour les élections européennes.

En somme, les projets esquissés depuis les élections québécoises de 1998 pour réformer le mode de scrutin utilisé afin d’élire les membres du Salon bleu (qu’il s’agisse de la Commission Béland, de l’avant-projet de loi remplaçant la Loi électorale, de la Commission spéciale sur la Loi électorale, du Comité des citoyennes et des citoyens sur les questions électorales, ou de l’Avis du DGÉQ) ont fait preuve d’une sensibilité manifeste face à l’objectif d’accroître le nombre des députées. Cet engagement soutenu n’a certes aucun équivalent au palier fédéral, mais non plus dans les provinces qui ont envisagé de réformer leur mode de scrutin. Par contre, en dépit de cette préoccupation constante du Législateur québécois envers la représentation des femmes, l’objectif de fortifier la proportion des députées à l’Assemblée nationale n’a pas constitué en soi une source d’inspiration pour mettre de l’avant un nouveau contrat électoral, comme ce fut le cas au Nunavut.

Nunavut[47]

Le premier janvier 1999, le Canada s’est enrichi d’un troisième territoire, le Nunavut. Cet ajout est l’aboutissement d’un long processus de négociation entre le gouvernement fédéral, le gouvernement des Territoires-du-nord-ouest (le Nunavut est issu de la scission des Territoires dont il occupe aujourd’hui la partie orientale) et le Nunavut Tunngavik (un groupe de défense des droits des Inuits). En décembre 1995, dans le cadre de ses travaux destinés à formuler des recommandations quant au système politique du futur gouvernement du Nunavut, la Commission d’établissement du Nunavut proposa la création de circonscriptions électorales binominales paritaires, c’est-à-dire représentées par une députée et un député[48]. L’adoption de circonscriptions binominales n’avait rien d’original, puisque toutes les provinces canadiennes (à l’exception du Québec) ont détenu, à un moment ou à un autre, un tel arrangement électoral (Courtney 2004 : 108-111, Pilon 2007 : 76, Young 1997). En revanche, l’idée que le Nunavut se dote de circonscriptions représentées simultanément par une femme et par un homme était clairement originale[49].

Certes, cette recommandation voulait répondre à un problème pratique quant à l’équilibre des pouvoirs législatif et exécutif : avec onze circonscriptions électorales, l’assemblée législative, aux pouvoirs déjà restreints face au gouvernement, risquait d’être dominée par ce dernier, sans mentionner que le bassin d’où émergent les membres du gouvernement en régime de Westminster (soit le parlement) offrait un potentiel de ressources plutôt modeste (Hicks et White 2000). En outre, avec onze sièges seulement, il devenait difficile de représenter équitablement le spectre des opinions et des intérêts de la population du Nunavut. Mais la proposition d’une représentation binominale paritaire trouva sa légitimité dans l’argumentaire suivant lequel les femmes entretiendraient des rapports spécifiques à la représentation politique, et ce, d’un point de vue descriptif, certes, mais surtout substantiel. En effet, selon la Commission d’établissement du Nunavut, les femmes doivent être plus présentes en politique parce qu’elles sont mieux placées que les hommes pour représenter les femmes. Dans Voice, Trust, and Memory (1998), M. S Williams développe quelques outils théoriques qui aident à comprendre cet argumentaire. Selon Williams (1998), l’expérience commune de mise à l’écart, voire de discrimination, génère des perspectives propres aux groupes que les personnes qui en sont issues peuvent le mieux exprimer et porter. Qui plus est, Williams (1998) croit que les personnes membres de groupes historiquement marginalisés font davantage confiance pour les représenter aux personnes qui leur ressemblent, et ce, en raison d’une identité commune que l’histoire (ou la mémoire) a sculptée en termes d’altérité.

Les circonscriptions électorales binominales paritaires, c’est-à-dire représentées par un tandem députée-député, se seraient inscrites dans le cadre d’un scrutin pluralitaire-majoritaire : c’est la candidate et le candidat ayant obtenu le plus de votes valides exprimés dans une circonscription donnée qui auraient occupé les deux sièges alloués à ce comté à l’Assemblée législative du Nunavut. Ce modèle électoral correspond au vote bloqué (Reynolds, Reilly et Ellis 2005: 44, 47). En cela, en dépit de l’aspect novateur induit par la parité femme-homme, la Commission restait fidèle à la tradition électorale canadienne : pas question d’introduire au Canada une forme de scrutin proportionnel.

En mai 1997, le peuple du Nunavut se prononça par voie référendaire sur la proposition suivante : « Should the first Nunavut Legislative Assembly have equal numbers of men and women MLAs, with one man and one woman elected to represent each electoral district? » (Dahl 1997: 42 ; italiques ajoutés) La formulation « first Nunavut Legislative Assembly » invite à certains questionnements quant à l’espérance de vie d’un modèle de représentation législative caractérisé par un nombre égal de femmes et d’hommes. En effet, aurait-il encadré la constitution de la seconde, de la troisième, etc., assemblée législative du Nunavut ? Le cas échéant, comment le principe d’une représentation binominale paritaire aurait-il pu s’harmoniser avec le droit d’éligibilité—un droit protégé par la Charte des droits et libertés de la personne ? En effet, supposons qu’un homme se retire de la vie politique, seuls des candidats (masculins) peuvent alors aspirer à le remplacer, brimant par le fait même le droit des femmes à se porter candidates.

Quoi qu’il en soit, de tels dilemmes ne se sont pas posés puisque 43% seulement des personnes qui allèrent voter[50] au référendum tenu le 26 mai 1997 appuyèrent la proposition d’une représentation binominale paritaire députée-député. En octobre 2007, l’Assemblée législative du Nunavut comptait deux femmes seulement parmi ses 19 membres (pour un taux de féminisation de 10,5%), ce qui lui valait d’être l’assemblée législative la moins féminisée au Canada[51].

Conclusion

Ce texte avait pour objectif de saisir la place que les diverses études et projets de réforme électorale au Canada et au Québec ont réservée à la représentation des femmes, et notamment à l’augmentation de leur présence dans les assemblées législatives. L’idée maîtresse qui l’animait voulait que ces entreprises réformatrices aient, au mieux, réservé une importance accessoire à une féminisation accrue des espaces législatifs. Au terme de la présente réflexion, cette lecture doit être nuancée : si elle traduit convenablement plusieurs des initiatives entreprises en matière de réforme électorale, par ailleurs elle passe à côté de plusieurs autres. En fait, cette idée offre plutôt une orientation générale afin de catégoriser les tentatives de réforme électorale survenues au Canada et au Québec sur un axe s’étalant de la plus parfaite ignorance du problème de la sous représentation des femmes en politique à sa pleine prise en compte.

Ainsi, du côté « de la plus parfaite ignorance du problème de la sous représentation des femmes en politique », il faut classer les commissions fédérales Pépin-Robarts et Macdonald, ainsi que l’Assemblée des citoyennes et des citoyens sur la réforme électorale en Colombie-Britannique (ACRÉCB) et la réponse du gouvernement conservateur de Bernard Lord aux recommandations de la Commission sur la démocratie législative du Nouveau-Brunswick afin d’augmenter le nombre des députées. D’autres instances, nommément l’Assemblée des citoyennes et des citoyens sur la réforme électorale de l’Ontario (ACRÉO) et la Commission sur l’avenir électoral de l’Île-du-Prince-Édouard, traitèrent l’effacement des femmes du pouvoir législatif en empruntant à une conception descriptive de la représentation : les femmes sont sous représentées dans les espaces législatifs, comme le sont d’autres groupes sociétaux. Or, un être humain sur deux étant une femme, il est pour le moins troublant d’analyser leur exclusion du pouvoir selon les mêmes paramètres que des groupes moins substantiels au plan quantitatif (par exemple, les Autochtones ne constituent que 3% de la population canadienne). Cette perspective qui consiste à assimiler les femmes à une minorité comme les autres rappelle la stratégie assimilationniste du multiculturalisme canadien, dont l’un des effets pervers est de ravaler le peuple canadien-français (et Québécois) au même statut que toutes les autres « minorités nationales »…

De l’autre côté, celui « de la prise en compte du problème de la sous représentation des femmes en politique », se trouvent : le Comité permanent de la Procédure et des Affaires de la Chambre (mais qui a plutôt esquivé cette question en la refilant, à la manière d’une patate chaude, à d’autres instances) ; le commissaire Carruthers à l’Île-du-Prince-Édouard (qui insista pour que toute réforme électorale se traduise par des gains de représentation pour les femmes) ; la Commission sur la démocratie législative du Nouveau-Brunswick (qui formula des recommandations afin que le tiers des parlementaires provinciaux en 2015 soit des femmes) ; la Commission Lortie et la Commission du droit du Canada (bien qu’elles suggérèrent des stratégies à même d’accentuer le pourcentage des députées, la première dans le cadre du SMU et la seconde dans l’optique où le Canada se doterait d’une forme de SMP, ni l’une ni l’autre n’avait les moyens de ses ambitions). Finalement, toutes les initiatives déployées depuis les élections québécoises de 1998 afin de réformer le SMU ont prêté une attention convaincante au déficit de représentation des femmes à l’Assemblée nationale. Le problème, c’est que depuis plusieurs années déjà le gouvernement joue à cache-cache avec la réforme électorale, à tel point qu’il faut douter de son intention réelle de donner au Québec un nouveau mode de scrutin.

Reste le Nunavut, la seule initiative en matière d’ingénierie électorale au Canada qui a articulé un projet ayant pour finalité de réaliser une représentation législative des femmes qui soit le reflet de leur poids démographique. En cela, la démarche du Nunavut entretient certains liens de proximité avec l’expérience française de la parité[52]. En effet, l’idée de parité femmes-hommes en politique veut que l’un et l’autre sexes se partagent à égalité les mandats de représentation politique (voir, entre autres, Gaspard, Servan-Schreiber et Le Gall 1992, Lépinard 2007, Martin 1998, Mossuz-Lavau 1998, Scott 2005, Sénac-Slawinski 2008). De fait, la parité impliquait une égalité au fil d’arrivée (c’est-à-dire un nombre égal d’élues et d’élus) plutôt qu’à la ligne de départ (un nombre égal de candidates et de candidats). Jusqu’ici, la France et le Nunavut se rejoignent. Par contre, ils se distinguent quant à leurs argumentaires. La parité repose sur une idée forte : l’espèce humaine se compose de femmes et d’hommes. Posé autrement, un Homme sur deux est une femme[53]. Il s’agit là d’un phénomène universel : l’être humain étant universellement femelle ou mâle, les femmes ne peuvent être considérées comme une catégorie, au même titre que les minorités culturelles, ethniques ou sexuelles, par exemple. Qui plus est, le sexe est le clivage premier, celui qui est assigné à la naissance, le substrat de l’Homme ; la dualité anatomique femelle ou mâle précède, traverse et marque tous les autres clivages sociétaux, toutes les autres différences. La Commission d’établissement du Nunavut n’a pas endossé ce raisonnement, y préférant celui-ci :

As groups, men and women have had different relationships with the laws and institutions created through public policy, and have had different life experiences. As a result, there are differences in the ways in which men and women approach politics (…) One can (…) acknowledge that women’s underrepresentation in politics helps explain why they are more likely to be poorer (especially if they’re single parents) than men are, earn lower wages for work of equal value, face other forms of discrimination in the workplace, are discriminated against by pension systems, and have limited access to affordable child day-care. The call for balanced representation in politics is therefore more than a call for recognition of shared interests, it is a call for recognition for equality for a historically mistreated group in society (Nunavut Implementation Commission 1994: 5 ; italiques dans l’original)

Le clivage est clair entre les perspectives nunavutienne et française. La première, à connotation résolument historico-sociale, argue que les femmes et les hommes constituent des groupes socialement distincts, celles-là ayant historiquement été discriminées par rapport à ceux-ci—d’où qu’elles doivent être plus présentes en politique, car elles sont mieux outillées pour représenter les femmes. La perspective française, à saveur essentialiste, martèle la soi-disant différence universelle des sexes qu’enfreindrait le pouvoir politique—un nombre égal de politiciennes et de politiciens n’étant alors que la conséquence de l’ordre naturel des choses…

Les expériences de la France et du Nunavut offrent un potentiel fort et stimulant de recherches pour l’avenir : en faisant de la parité femmes-hommes en politique la valeur-phare de leur projet de réforme électorale, elles sont devenues des sources d’inspiration pour les réformes à venir.

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